análisis

La reforma de la Administración local

El anteproyecto de ley supone una modificación profunda del marco legal de los ayuntamientos con el objetivo de racionalizar su estructura, clarificar sus competencias y fortalecer su control presupuestario

| Actualizado 24.11.2012 - 01:00
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AUN teniendo en cuenta las consideraciones debidas a la representación de los ciudadanos en la vida pública local, a su participación indirecta en la gestión de los asuntos públicos mediante esta representación y aun considerando los sentimientos de pertenencia e identificación -que lo son con una localidad y no con su corporación- la obligada pregunta que debemos hacernos es si resulta eficiente y financieramente sostenible distribuir la provisión de los servicios de escala local entre 8.116 ayuntamientos de muy dispar tamaño y sus numerosísimas entidades satélite, entre ellas más de 1.100 empresas públicas locales.

En la Administración local trabajaban 646.627 personas en junio de 2011, el 24% de los empleados públicos de España y casi 50.000 personas más que en la Administración Pública Estatal (Minhap, Registro Central de Personal). La proporción sobre el gasto público es menor: alrededor del 13% en 2010 (el 11% si se consideran sólo los ayuntamientos), siendo ésta una proporción menor que la de otros países comparables por tener tres niveles de gobierno. Así, en EEUU es del 26% o en Suiza es del 22%, siendo también muy diferentes el peso de la fiscalidad local y la distribución del gasto, fuertemente orientado hacia la educación en los dos países mencionados mientras que en España este rubro no alcanza el 5% del total, siendo también muy limitado el porcentaje destinado a sanidad.

El problema de financiación de las corporaciones locales es sobradamente conocido, incluso para la atención de las competencias obligatorias, diferentes según el volumen de población, establecidas en la ley de bases de 1985 y, desde luego, completamente insuficiente para soportar las competencias adicionales no obligatorias, denominadas impropias, que los ayuntamientos han ido adquiriendo, bien porque fuere insuficiente su atención por parte del gobierno autonómico o bien porque hubiere vocación de prestar otros servicios que se consideraron oportunos en su momento. Aun siendo dispares las estimaciones disponibles, sí puede afirmarse que el peso de estas competencias es muy elevado en relación con el gasto local total en España.

Sobre estas circunstancias planean las medidas generales de ajuste que el Gobierno está realizando o promoviendo, la nueva normativa de contención del gasto y control del déficit, o la anunciada modificación de la ley de bases del régimen local van a significar cambios de gran calado en el modelo del sector público en España. El propósito de reforma de las corporaciones locales revela ya sus intenciones en el título del documento: Anteproyecto de Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local, y resumen en su exposición de motivos los tres objetivos básicos: 1) Racionalizar la estructura de la Administración local, 2) Clarificar las competencias municipales y 3) Fortalecer el control financiero y presupuestario.

Para cumplir los dos primeros plantea el fortalecimiento de las diputaciones provinciales con los fines de reducir estructuras actuales ineficientes y no sostenibles y de aprovechar economías de escala; si bien el uso de este término es impreciso, ya que lo que persigue es aprovechar economías de alcance y difundir los costes entre un mayor número de usuarios. En el proyecto se define explícitamente qué deben hacer los ayuntamientos -competencias propias- y lo que no deben hacer -las mencionadas competencias impropias-, aunque la ley admita la cesión de determinadas competencias autonómicas a los ayuntamientos con cierto tamaño si se aseguran su sostenibilidad y equilibrio financieros. De esta forma, servicios públicos tales como la producción de viviendas, la provisión de asistencia social o la gestión de políticas activas de empleo, quedarían fuera de las competencias municipales salvo cesión expresa de las comunidades autónomas y bajo los citados requisitos de carácter financiero. Por el contrario, los municipios con una población inferior a 20.000 habitantes podrían tener que ceder competencias directas a la correspondiente corporación provincial si no pudiesen financiarlas. Actualmente 7.718 municipios no superan esa cifra de habitantes (son nueve millones de personas en total) lo cual da idea de la envergadura de un propósito que, con toda seguridad, va a afectar a una gran mayoría de los municipios de menos de 5.000 habitantes.

Para cumplir el tercer objetivo, el control financiero y presupuestario, se refuerza la función de control que ejerce la Intervención del Ayuntamiento. Si bien es cierto que en versiones anteriores del documento el interventor pasaba a depender directamente de la Administración General del Estado, en la última versión esto se ha matizado habilitando al Gobierno para establecer las normas de control de la función interventora.

Dentro de este objetivo de control, la norma incluye también la necesidad de que todos los servicios públicos de los ayuntamientos se sometan a un análisis de calidad del servicio en función de los estándares que fije el Instituto Nacional de Administraciones Públicas. Si no se cumplen los mínimos exigidos o no se alcanza la debida eficiencia serán las diputaciones, cabildos o consejos insulares los que absorban la prestación del servicio. Este punto es de especial interés, ya que el análisis de calidad será aplicable también a los servicios públicos gestionados por empresas privadas y en estos casos será el servicio, es decir Ayuntamiento y empresa concesionaria, los que se sometan a escrutinio. En la práctica, la mayoría de los municipios que optan por esta línea incluyen ya en los pliegos de contratación cláusulas e indicadores de medición de calidad, pero aún así, y en no pocos casos, esta nueva normativa se encontrará con dificultades para su implementación.

Desde la óptica del sector público empresarial la nueva ley tendrá un efecto catártico, porque se plantea la eliminación de cualquier empresa pública que sea deficitaria o no sostenible financieramente, bien disolviéndola al dejar de prestar el servicio, bien privatizándola o bien siendo absorbida su actividad por parte del Ayuntamiento procediéndose a la liquidación de al sociedad. Atendiendo a los datos del nuevo directorio de empresas públicas locales que la Red Elige presenta el próximo día 28 en Sevilla, un 43% de estas empresas se encuentran es esa situación deficitaria, pero el porcentaje es más elevado todavía si se consideran también las empresas que prestan servicios públicos impropios, buena parte de las cuales se encuentran en una delicada situación financiera, de ahí el gran impacto que va a causar la adopción de la nueva norma. El procedimiento previsto si se quiere evitar la disolución de una sociedad, es la presentación de un plan de ajuste antes del final de 2013 y acreditar su cumplimiento antes del final de 2014. Numerosos municipios han comenzado ya la disolución de sociedades públicas, un requisito para obtener financiación adicional del Gobierno, y se ha puesto de manifiesto la dificultad de este proceso, siempre complejo con independencia de la naturaleza del accionista.

Hay algunos extremos del anteproyecto que todavía deben ser aclarados, tales como los mencionados niveles de calidad los servicios públicos, la forma de medición de la eficiencia y las disposiciones relacionadas con otros órganos locales: consorcios, mancomunidades, etcétera. Y, por supuesto, será necesario definir cómo se hará el traspaso de competencias a las diputaciones o consejos y cómo se transforma -profundamente- su funcionamiento, ya que actualmente crecen de los recursos humanos apropiados, de la dotación presupuestaria suficiente y de la estructura de gestión necesaria.

Se va a producir, pues, un cambio muy profundo en la arquitectura administrativa local; precisamente aquella que está más estrechamente sometida al escrutinio de los ciudadanos, puesto que casi todos ellos utilizan casi a diario los servicios que prestan las corporaciones locales.
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