José Ignacio García Pérez

Profesor de Análisis Económico, Universidad Pablo de Olavide

En el año 2009 los países de la OCDE dedicaron un 1.67% de su PIB a políticas de empleo. En España, el gasto realizado en estas políticas representó más del doble que en la OCDE: un 3.82%. Sin embargo, el entorno de crisis en el que estamos desde finales de 2007 hace que una proporción importante de esta cifra esté determinada por el gasto en prestaciones por desempleo. En efecto, la OCDE dedicó en 2009 el 1.04% de su PIB a prestaciones por desempleo, siendo este porcentaje muy superior en España (2.96%). Por ello, tal y como refleja la tabla adjunta, el gasto en lo que se conoce como Políticas Activas de Empleo no ha llegado ni a la tercera parte del gasto en prestaciones: 0.62% en la OCDE y 0.85% en España. Por contraposición a las políticas pasivas de asistencia al desempleado, se entiende por políticas activas de empleo todas aquellas medidas que traten de incidir directamente sobre el funcionamiento del mercado de trabajo de cara a aumentar la demanda de trabajo así como a mejorar los procesos de ajuste entre oferta y demanda de trabajo. Así por tanto, las políticas activas de empleo nacen de la constatación de que, en determinados momentos, las características de los parados no coinciden con las de los puestos de trabajo vacantes, y por tanto pretenden aumentar la formación e información de los parados así como incentivar su movilidad de cara a cubrir de manera rápida los puestos de trabajo vacíos.

Tal y como constata la tabla, España dedica a políticas activas un porcentaje superior al del conjunto de la OCDE aunque algo inferior al de países de nuestro entorno como Francia o Alemania. Pero la diferencia fundamental entre España y estos países no está en el nivel sino en la distribución de este gasto. España dedica proporcionalmente poco dinero a formación y a servicios públicos de empleo, esto es, a intermediación laboral, mientras que su gasto en incentivos a la contratación y a la creación de empresas es muy superior no sólo al de países como Francia o Alemania sino al del conjunto de la OCDE.

Para decidir como gastar el dinero destinado a políticas activas, las administraciones públicas suelen llevar a cabo estudios de seguimiento de sus programas, pero habitualmente se conforman con obtener descripciones del gasto o, en el mejor de los casos, de las tasas brutas de inserción laboral. Por el contrario, no se suele abordar la posible causalidad entre una determinada medida y la evolución posterior del sujeto de ésta en términos de empleabilidad o ingresos. Sin embargo, es esta última la evaluación realmente necesaria si se quieren tomar decisiones sobre cómo reorientar el gasto en políticas activas. Sólo con evaluaciones independientes, rigurosas y basadas en el análisis de datos individuales sobre participantes y no participantes se estará en poder de la información relevante para tomar este tipo de decisiones.

Si repasamos la abundante literatura empírica dedicada a este tipo de evaluaciones, se llega en general a conclusiones que hacen dudar sobre la efectividad de algunas políticas activas. Las razones de esta poca efectividad están relacionadas con la existencia de comportamientos oportunistas en la aplicación de dichas medidas. Por ejemplo, se ha documentado claramente la existencia de un importante efecto peso muerto en el contexto de los incentivos a la contratación ya que se cobra la subvención por crear puestos de trabajo que se hubieran creado igualmente sin la existencia del incentivo. Asimismo, también es común la existencia de efectos sustitución entre distintos tipos de trabajadores o efectos desplazamiento sobre los trabajadores o las empresas que no se benefician de las medidas específicas y que se ven sujetas a perdidas de competitividad que les conduce a perder cuota de mercado y a reducir sus plantillas.

En España, este tipo de evaluaciones son mucho menos numerosas. Las pocas que existen son muy recientes porque ha sido sólo hace pocos años, y de manera muy restringida, cuando los decisores públicos han ofrecido a los investigadores datos con la estructura necesaria para llevar a cabo evaluaciones causales. Una conclusión bastante general en todos estos estudios es que los efectos de la formación a desempleados sobre la mejora en las perspectivas de empleo y salarios de los que reciben estos cursos es más bien modesta. No es de extrañar este resultado dada la temática que suele ofrecerse en la mayoría de cursos. Los resultados son algo mejores sólo en el caso de cursos relativamente más especializados y de una duración mayor a la media. También se ha obtenido evidencia positiva a favor de la combinación de la formación con otro tipo de políticas activas, como la orientación laboral individualizada. Por otro lado, se ha obtenido evidencia bastante robusta sobre el escaso efecto positivo que tienen las subvenciones a la contratación indefinida así como sobre la existencia de notables efectos indeseados de estas políticas, siendo el más importante el aumento de la rotación laboral en el momento en que se termina dicha subvención. Finalmente, otro resultado de las evaluaciones realizadas hasta el momento es la recomendación de combinar políticas pasivas y activas en una estrategia que se puede llamar de "activación" del desempleado y que se basa en una imposición efectiva de las obligaciones derivadas del cobro de prestaciones por desempleo y en un mayor uso de aquellas políticas activas que se demuestre que funcionan mejor.

De hecho, en este aspecto relacionado con el seguimiento personalizado del trabajador desempleado es fundamental la colaboración público-privada y el fomento de la actividad de intermediación privada. Las Empresas de Trabajo Temporal, convertidas mediante la última reforma laboral en Agencias de Empleo pueden desde 2010 establecer convenios de colaboración con los servicios públicos de empleo para desarrollar casi todas las tareas que corresponden a éstos.  Este deberá ser, sin duda, una dirección en la que profundizar en el futuro.

Otro aspecto en el que es necesario avanzar de forma decidida es en una concesión competitiva de las acciones de formación para que sean impartidas solamente por las instituciones y empresas que demuestren de manera efectiva un mayor éxito en términos de competencias trasmitidas a los alumnos así como de inserción profesional.

Por último, y dada la evidencia disponible, parece del todo innecesario continuar gastando del orden de casi 3.900 millones de euros al año en subvenciones a la contratación y a la creación de empresas. Estas políticas son escasamente eficaces y muestran, como se ha explicado antes, importantes efectos no deseados. Por ello, sería deseable reducir el gasto en estas medidas, concentrándolas solamente en colectivos muy específicos (parados de larga duración y de difícil inserción laboral) y dedicando el dinero que se libere de estas partidas a reforzar los servicios de intermediación y reinserción laboral de los trabajadores desempleados.

En el año 2009 los países de la OCDE dedicaron un 1.67% de su PIB a políticas de empleo. En España, el gasto realizado en estas políticas representó más del doble que en la OCDE: un 3.82%. Sin embargo, el entorno de crisis en el que estamos desde finales de 2007 hace que una proporción importante de esta cifra esté determinada por el gasto en prestaciones por desempleo. En efecto, la OCDE dedicó en 2009 el 1.04% de su PIB a prestaciones por desempleo, siendo este porcentaje muy superior en España (2.96%). Por ello, tal y como refleja la tabla adjunta, el gasto en lo que se conoce como Políticas Activas de Empleo no ha llegado ni a la tercera parte del gasto en prestaciones: 0.62% en la OCDE y 0.85% en España. Por contraposición a las políticas pasivas de asistencia al desempleado, se entiende por políticas activas de empleo todas aquellas medidas que traten de incidir directamente sobre el funcionamiento del mercado de trabajo de cara a aumentar la demanda de trabajo así como a mejorar los procesos de ajuste entre oferta y demanda de trabajo. Así por tanto, las políticas activas de empleo nacen de la constatación de que, en determinados momentos, las características de los parados no coinciden con las de los puestos de trabajo vacantes, y por tanto pretenden aumentar la formación e información de los parados así como incentivar su movilidad de cara a cubrir de manera rápida los puestos de trabajo vacíos.

Tal y como constata la tabla, España dedica a políticas activas un porcentaje superior al del conjunto de la OCDE aunque algo inferior al de países de nuestro entorno como Francia o Alemania. Pero la diferencia fundamental entre España y estos países no está en el nivel sino en la distribución de este gasto. España dedica proporcionalmente poco dinero a formación y a servicios públicos de empleo, esto es, a intermediación laboral, mientras que su gasto en incentivos a la contratación y a la creación de empresas es muy superior no sólo al de países como Francia o Alemania sino al del conjunto de la OCDE.

Para decidir como gastar el dinero destinado a políticas activas, las administraciones públicas suelen llevar a cabo estudios de seguimiento de sus programas, pero habitualmente se conforman con obtener descripciones del gasto o, en el mejor de los casos, de las tasas brutas de inserción laboral. Por el contrario, no se suele abordar la posible causalidad entre una determinada medida y la evolución posterior del sujeto de ésta en términos de empleabilidad o ingresos. Sin embargo, es esta última la evaluación realmente necesaria si se quieren tomar decisiones sobre cómo reorientar el gasto en políticas activas. Sólo con evaluaciones independientes, rigurosas y basadas en el análisis de datos individuales sobre participantes y no participantes se estará en poder de la información relevante para tomar este tipo de decisiones.

Si repasamos la abundante literatura empírica dedicada a este tipo de evaluaciones, se llega en general a conclusiones que hacen dudar sobre la efectividad de algunas políticas activas. Las razones de esta poca efectividad están relacionadas con la existencia de comportamientos oportunistas en la aplicación de dichas medidas. Por ejemplo, se ha documentado claramente la existencia de un importante efecto peso muerto en el contexto de los incentivos a la contratación ya que se cobra la subvención por crear puestos de trabajo que se hubieran creado igualmente sin la existencia del incentivo. Asimismo, también es común la existencia de efectos sustitución entre distintos tipos de trabajadores o efectos desplazamiento sobre los trabajadores o las empresas que no se benefician de las medidas específicas y que se ven sujetas a perdidas de competitividad que les conduce a perder cuota de mercado y a reducir sus plantillas.

En España, este tipo de evaluaciones son mucho menos numerosas. Las pocas que existen son muy recientes porque ha sido sólo hace pocos años, y de manera muy restringida, cuando los decisores públicos han ofrecido a los investigadores datos con la estructura necesaria para llevar a cabo evaluaciones causales. Una conclusión bastante general en todos estos estudios es que los efectos de la formación a desempleados sobre la mejora en las perspectivas de empleo y salarios de los que reciben estos cursos es más bien modesta. No es de extrañar este resultado dada la temática que suele ofrecerse en la mayoría de cursos. Los resultados son algo mejores sólo en el caso de cursos relativamente más especializados y de una duración mayor a la media. También se ha obtenido evidencia positiva a favor de la combinación de la formación con otro tipo de políticas activas, como la orientación laboral individualizada. Por otro lado, se ha obtenido evidencia bastante robusta sobre el escaso efecto positivo que tienen las subvenciones a la contratación indefinida así como sobre la existencia de notables efectos indeseados de estas políticas, siendo el más importante el aumento de la rotación laboral en el momento en que se termina dicha subvención. Finalmente, otro resultado de las evaluaciones realizadas hasta el momento es la recomendación de combinar políticas pasivas y activas en una estrategia que se puede llamar de "activación" del desempleado y que se basa en una imposición efectiva de las obligaciones derivadas del cobro de prestaciones por desempleo y en un mayor uso de aquellas políticas activas que se demuestre que funcionan mejor.

De hecho, en este aspecto relacionado con el seguimiento personalizado del trabajador desempleado es fundamental la colaboración público-privada y el fomento de la actividad de intermediación privada. Las Empresas de Trabajo Temporal, convertidas mediante la última reforma laboral en Agencias de Empleo pueden desde 2010 establecer convenios de colaboración con los servicios públicos de empleo para desarrollar casi todas las tareas que corresponden a éstos.  Este deberá ser, sin duda, una dirección en la que profundizar en el futuro.

Otro aspecto en el que es necesario avanzar de forma decidida es en una concesión competitiva de las acciones de formación para que sean impartidas solamente por las instituciones y empresas que demuestren de manera efectiva un mayor éxito en términos de competencias trasmitidas a los alumnos así como de inserción profesional.

Por último, y dada la evidencia disponible, parece del todo innecesario continuar gastando del orden de casi 3.900 millones de euros al año en subvenciones a la contratación y a la creación de empresas. Estas políticas son escasamente eficaces y muestran, como se ha explicado antes, importantes efectos no deseados. Por ello, sería deseable reducir el gasto en estas medidas, concentrándolas solamente en colectivos muy específicos (parados de larga duración y de difícil inserción laboral) y dedicando el dinero que se libere de estas partidas a reforzar los servicios de intermediación y reinserción laboral de los trabajadores desempleados.