LAS competencias político económicas con repercusión en Andalucía se encuentran repartidas entre distintas instancias. La política monetaria está residenciada en el Banco Central Europeo. Al Gobierno de la nación le queda la capacidad de regulación económica y las políticas financiera, fiscal y presupuestaria. Sin embargo, son numerosas las regulaciones europeas que determinan nuestro ordenamiento positivo, mientras que en los últimos años la política presupuestaria está condicionada por el pacto de estabilidad. A pesar de ello, el Gobierno andaluz tiene un amplio margen para influir en la economía regional definiendo y aplicando una política económica soportada en su capacidad normativa, en la configuración de las instituciones públicas y en el presupuesto.

Objetivos de la política económica

A lo largo de los últimos treinta años, la Junta ha definido sus políticas económicas en una gran variedad de planes, programas y otras iniciativas gubernamentales, que han coincidido en objetivos generales como el crecimiento económico y el empleo. A eso se han sumado otras estrategias complementarias, que han ido adquiriendo relevancia desigual según modas y coyunturas.

El Gobierno preautonómico elaboró en 1980 el Plan de Urgencia para Andalucía, que definió cuatro sectores estratégicos en torno a los cuales debía diseñarse la política económica regional: la agricultura, la industria agroalimentaria, los equipamientos colectivos y sociales y las obras públicas. El enfoque estratégico que informaría la política económica de la Junta durante una década tuvo un especialmente énfasis agrarista, con la reivindicación centenaria de la reforma agraria. También dio protagonismo al papel del sector público, justificado en la necesidad de compensar la débil iniciativa privada y en fortalecer las instituciones del Estado de bienestar.

En los primeros gobiernos autonómicos la política económica estuvo muy influida por el enfoque geográfico y de ordenación del territorio, gracias a la influencia de la Consejería de Política Territorial. Una ascendencia sobre el discurso político autonómico que ha limitado el libre juego de las fuerzas de mercado en aras a condicionamientos de equilibrios territoriales. En la última parte de la década de los ochenta se incorpora la preocupación ecológica al discurso político, aunque sería en la siguiente década cuando adquiriría relevancia con la creación de la Agencia del Medio Ambiente, convertida posteriormente en Consejería, e incidiendo esta política de forma transversal en otras. Como también lo haría posteriormente la política de género.

La entrada de España en la Unión Europea propiciaría la llegada de inversiones exteriores y el aporte de financiación que se destinó en buena medida en mejorar nuestras deficientes infraestructuras. Con estas oportunidades, tanto la atracción de capital como las infraestructuras y equipamientos pasaron a tener el protagonismo de la política económica.

A principios de la década de los 90 se incorporan nuevos enfoques a la política económica, como el necesario papel de la industria, la incorporación de las nuevas tecnologías y la relevancia de las actividades de innovación y desarrollo. A la vez, se incorpora de forma menos secundaria el papel de la iniciativa empresarial en el desarrollo económico, y se va enterrando el arcaísmo de la reforma agraria. Pero la propia crisis de los primeros años de la década, que afectó intensamente al tejido industrial, así como la complejidad de crear una potente base industrial, aparcó el interés industrialista por la concentración en la agroindustria y el turismo como los dos sectores estratégicos de la comunidad.

Las prioridades político económicas han determinado asignaciones presupuestarias, pero la dinámica de los mercados las ha convertido en casi irrelevantes cuando circunstancias económicas diversas dotaban de protagonismo a sectores que no estaban contemplados. Este es el caso del boom inmobiliario que se inicia en la última parte de la década de los noventa, como consecuencia de las nuevas facilidades financieras, y que se superpone sobre políticas ya acendradas como las de ordenación del territorio o la preservación ambiental de ciertas zonas, a lo que tardíamente se quiso poner orden con un Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía grosero en sus especificaciones restrictivas.

Otro de los argumentos que han estado gravitando sobre la definición de la política económica andaluza ha sido el de la conveniencia de un poder financiero regional. Sin embargo, la participación de representantes políticos en la dirección de las cajas de ahorros ha provocado múltiples disfunciones. Y, en última instancia, las agendas del poder de las cajas no coincidieron con objetivos del tipo caja única formulados por la Junta.

Presupuestos

Una perspectiva evolutiva del presupuesto autonómico nos permite comprobar el proceso de institucionalización de la Junta de Andalucía que, desde los 66,7 millones de euros (en euros constantes de 2011) de 1982, fue aumentando hasta los 35.215 millones de 2009. La evolución que se recoge en el gráfico pone de manifiesto el intenso y continuado aumento del presupuesto desde 1982 hasta 1994, periodo en el que se transfieren la mayor parte de las competencias autonómicas. Con posterioridad, aunque se han transferidos algunas competencias adicionales, la evolución viene marcada fundamentalmente por el ciclo económico. En el periodo de expansión 1998/2007, el cociente entre gasto público y presupuesto se estabiliza, disminuyendo incluso algunos años, mientras que el inicio de la crisis provocará un aumento de la participación del gasto público en el PIB, limitado a partir de 2010 por la exigencia de ajustes presupuestarios.

En la distribución funcional del gasto público destaca el peso de la producción de bienes públicos de carácter social, especialmente la sanidad y la educación, que significan más de la mitad del presupuesto. Esta especialización es común al resto de las comunidades autónomas, y pone de manifiesto el papel dominante de las regiones como gestoras descentralizadas de los servicios públicos del Estado de bienestar. Lo que posiblemente no justifique tanta parafernalia política. Le siguen en importancia los gastos en seguridad, protección y promoción social, la relación con las corporaciones locales y los sectores productivos, entre los que destaca el peso del sector primario por la gestión del Feoga. Finalmente debe destacarse el creciente peso de la deuda pública en la estructura de gasto a causa de la crisis.

En la clasificación económica del gasto destaca la elevada importancia de los gastos de personal (30,8%), algo superior a la media de las CCAA, y de las transferencias corrientes (36,5%), mientras que las inversiones directas (3,8%) se reducen drásticamente como consecuencia de la crisis.

Concertación social

Desde el año 1993 se han firmado siete acuerdos de concertación entre la Junta, la Confederación de Empresarios de Andalucía, Comisiones Obreras y la Unión General de Trabajadores, que incluyen la definición de los objetivos, estrategias, instrumentos y seguimiento de las principales políticas. La concertación social se ha convertido en un mecanismo central en la política económica de Andalucía, hasta el punto de haberse recogido en la reforma del Estatuto de Autonomía.

La concertación se ha justificado por los participantes por su contribución a la paz social y al desarrollo regional. Sin embargo, el balance de los siete acuerdos, tanto en términos de jornadas de huelga como de crecimiento económico o de empleo en relación con España, no avalan la justificación. Más plausible parece el interés del Gobierno en que organizaciones empresariales y sindicales compartan las políticas dándoles un plus de legitimidad, y por parte de estas organizaciones su reconocimiento como interlocutores únicos de trabajadores y empresarios, y el acceso a una financiación pública cuya entidad se desconoce por la opacidad de sus procedimientos. Por ello, a excepción de los propios firmantes, no he conocido a nadie (incluyendo a políticos de los partidos mayoritarios, empresarios, trabajadores y analistas) que comparta la institucionalización de la concertación.

Política de apoyo a las empresas

Esta política se ha concretado básicamente en el apoyo financiero a las empresas través de diversos instrumentos financieros (subvenciones, préstamos, avales, participaciones en capital, subsidiación de tipos de interés). De la relevancia de esta política da idea el elevado peso de las transferencias corrientes y de capital de las consejerías con actuaciones de fomento, a lo que debe sumarse la mayor parte del presupuesto del IDEA y otras instituciones como Invercaria. Entre los incentivos financieros se encuentran algunos genéricos o para apoyar la inversión en activos fijos, lo que convierte en financiable casi cualquier actividad empresarial, mientras que otros han tenido aplicaciones más específicas (innovación tecnológica, zonas de acción especial, comercialización externa, sectores específicos, localización en espacios preferentes, empresas en crisis).

La magnitud, diversidad y generalidad de actividades financiables con las ayudas a las empresas ha hecho que se identifique a la política de fomento empresarial con los incentivos económicos, y que se propicie una cultura de la subvención, según la cual las transferencias son una especie de derecho de las empresas por producir en una región de bajo nivel de desarrollo o por el mero hecho de generar empleo. Se equiparó estas transferencias a una función más del Estado de bienestar, lo que en otras palabras significa que en el imaginario colectivo se identificaba la política de fomento con la política social, no basada por tanto en la generación de economías externas o en el estímulo de los factores de competitividad, sino en la función redistributiva del sector público. En particular, la política de ayuda a empresas con dificultades o en crisis ha tenido relevancia por la entidad de los recursos movilizados, por la ausencia de equidad en las empresas y trabajadores atendidos y por la discrecionalidad y falta de transparencia de los procesos. Lo que, dicho sea de paso, está en el origen de algunos casos de corrupción.

El balance de la política económica

El PIB por habitante es la variable más comprensiva de la evolución de la economía y la sociedad andaluza, si bien en su dinámica no sólo influye la acción del Gobierno. Desde 1981 a 2010 aumentó un 122,5%, lo que constituye un avance notable si se observa aisladamente, pero en comparación con la economía española pasó de representar el 74,5% en 1982 al 75,8% en 2010. Después de épocas de acercamiento y otras alejamiento de la media española (nunca se alcanzó el 78%), la posición de Andalucía se encuentra estancada, y ello a pesar de las transferencias de fondos europeos para impulsar el desarrollo regional y del saldo positivo para la región de la redistribución de rentas en España. Además, la teoría económica prevé que las regiones menos desarrolladas tienden a converger cuando se encuentran integradas en un área dinámica de mayor desarrollo. Por tanto, no parece que la política económica dominante haya aprovechado las oportunidades de Andalucía para dotarnos de un crecimiento diferencial.

La paradoja más relevante de la política económica andaluza se encuentra en el empleo, ya que no ha habido en estos treinta años un objetivo más perseguido ni un fracaso más contumaz que la creación de empleo: este objetivo está presente en todos los documentos programáticos de la Junta y, excepto en momentos puntuales, Andalucía ha sido la región española con más paro de España, siendo España el país con más paro de los países de la OCDE.

Las causas de este fracaso son múltiples. En primer lugar, y común con el resto de España, ha sido una legislación laboral restrictiva a la empleabilidad por su rigidez. En segundo lugar, un marco institucional poco estimulante para la innovación, la competencia y el emprendimiento. En tercer lugar, el error en identificar al empleo con un objetivo directamente alcanzable por la acción del Gobierno, cuando es una consecuencia de la capacidad competitiva de las empresas, por lo que las numerosas iniciativas y recursos públicos dedicados a "crear o mantener el empleo" (particularmente las ayudas a empresas en crisis) sólo han conseguido mantener empleos subvencionados temporalmente.

Algunas conclusiones

Por lo señalado hasta aquí se deducirá que la política económica de la Junta de Andalucía es muy mejorable. La ausencia de evaluación, de transparencia y de un debate riguroso sobre la eficacia y la eficiencia de las políticas implementadas ha hecho que se dude de la oportunidad de la política económica regional, si bien han existido y existen políticas bien definidas, con procedimientos eficaces y con resultados positivos.

La gravedad de la crisis y las oscuras perspectivas de futuro, a las que me referí en el primer artículo de esta serie, exigen aprovechar las posibilidades de la política económica regional. Las restricciones competitivas a las que me referí y el obligado ajuste presupuestario exigen un aprovechamiento muy eficiente de los recursos financieros públicos y de la capacidad normativa y de gestión.

La política de ajuste debe reducir sensiblemente el gasto público, lo que es posible si se recortan plantillas, se reduce el número de consejerías, direcciones generales y delegaciones, se suprimen consejos, agencias, institutos y empresas públicas poco útiles y se limita la generalidad de subvenciones a instituciones y fines diversos. También será necesario limitar el aumento de las prestaciones sanitarias y establecer tasas o tiques moderadores en diversos servicios públicos para hacer sostenibles las principales instituciones del Estado de bienestar.

La otra política económica imprescindible es la orientada a potenciar la competitividad, lo que exige una administración pública ágil y amistosa con las empresas y ciudadanos, propiciar el tamaño óptimo de las empresas mediante fusiones o colaboraciones empresariales, apoyar a las empresas más competitivas e innovadoras, a las que exportan, a los que innovan y a las que generan efectos tractores, creando un entorno institucional y empresarial estimulante.