30º aniversario de la constitución Las necesidades de cambio

José Luis García Ruiz

Reformar y no falsear

El autor alerta en este artículo del mecanismo de la "no reforma" para modificar la Constitución, ya que en su opinión es lo que viene ocurriendo con la de 1978 con un resultado que no es otro que el de su "falseamiento". Las reformas de los estatutos de Autonomía son un ejemplo de esta "no reforma"

SE cumple ahora el trigésimo aniversario de la Constitución Española, lo que constituye sin duda un hito importante en nuestra historia constitucional por cuanto es la segunda con mayor periodo de vigencia desde que fuera promulgada la de Cadiz hace 196 años. En el par de siglos transcurridos desde entonces, hemos tenido ocho Constituciones, amén de las Leyes Fundamentales del franquismo, pero solamente la de 1876, al estar en vigor hasta 1923, supera en tiempo a la actual.

No son, con todo, fenómenos comparables por cuanto la Constitución de 1876 no pretendía, dada la época y el contexto constitucional europeo de entonces, ser una Constitución normativa; esto es, ser derecho directamente aplicable. En cambio, la Constitución de 1978 se incardina en el movimiento constitucional posterior a la Segunda Guerra Mundial que recuperará para las constituciones europeas su carácter normativo al hacer de las mismas la norma suprema de cada ordenamiento jurídico estatal. Ello es consecuencia de la influencia del constitucionalismo americano; no en vano, aunque a algunos no les haga gracia recordarlo, fueron los americanos los que liberaron Europa del nazismo y quienes, con su presencia sobre el terreno , frenaron la expansión del comunismo soviético.

Las constituciones francesa de 1946, italiana de 1947 y, sobre todo, la alemana de 1949 (denominada Ley Fundamental de Bonn) son el mejor ejemplo de esta influencia, conjugando su carácter de normas supremas del ordenamiento con la implantación de un orden de valores que, en resumen telegráfico, conocemos como el derecho de la libertad, limitando al poder y disciplinando su ejercicio.

La alusión al constitucionalismo americano no es, no puede ser, casual. Los Estados Unidos se siguen rigiendo por la que fue cronológicamente la primera Constitución -en sentido jurídico-formal- del mundo pues data de 1787 y cumplirá el año que viene la friolera de 222 años. También es americana la vigente Constitución de México, que data de 1917 y que tiene por tanto 91 años. Y aunque al lado de estos matusalenes constitucionales la Ley Fundamental de Bonn es casi una jovencita, ya pronto entrará en la sesentena.

adaptación a la realidad

Sin embargo, el problema de las Constituciones longevas es el de su adaptación a las realidades sociales que deben regular, pues éstas son inevitablemente cambiantes como consecuencia del paso del tiempo, de la sucesión de las generaciones y de la profunda alteración de los contextos en que se mueven. La manera habitual de asegurar su supervivencia radica en la utilización de la ingeniería constitucional mediante la intervención de sus intérpretes, es decir de los tribunales constitucionales, que van adaptando el decir de las mismas al fluir del tiempo. Baste recordar cómo la famosa cláusula del correo como competencia federal ha servido al Tribunal Supremo americano (que allí hace las veces de tribunal constitucional) para determinar posteriormente la competencia federal en cualquier materia que suponga tráfico interestatal. Pero esta interpretación tiene un límite: el intérprete supremo de la Constitución no puede falsearla, con la excusa de contribuir a su vigencia.

Cuando ello ocurre, el remedio suele ser peor que la enfermedad pues la realidad social es muy tozuda y tiene a su favor el paso del tiempo e, inevitablemente, cuando la Constitución se falsea termina abocada a ser sustituida por otra mediante un nuevo proceso constituyente. Para evitar esto, la ingeniería constitucional tiene una solución de recambio que consiste en la reforma constitucional.

Y las constituciones que he citado son tan longevas porque cuando ha sido necesario, es decir cuando la interpretación no es posible sin desvirtuarlas, antes que falsearlas se ha acudido a su reforma. Veintisiete son las enmiendas (reformas) de la Constitución americana y la extensión de su texto casi iguala al articulado de la Constitución; más de noventa retoques ha sufrido la Constitución de México; por cincuenta y dos va ya la Ley Fundamental de Bonn…

Y gracias a estas reformas se siguen aplicando y continúan siendo la norma jurídica suprema de sus respectivos países. En cambio, los que no han utilizado ese mecanismo de adaptación han sufrido, en la mayoría de los casos, un nuevo proceso constituyente que, aunque termine acabando bien, comporta riesgos imprevisibles -por ejemplo en España abrir el melón de la instauración de la Tercera República.

Frente a este panorama, la Constitución española de 1978 sólo ha sido objeto de una -y raquítica- reforma en 1992, consistente en la introducción de dos palabras en el artículo 13 para permitir a los ciudadanos de la Unión Europea poder ser elegidos en las elecciones locales. Pero a estas alturas, y aunque ello resulte lamentable, la ruptura del consenso constitucional de 1978 está haciendo evidentes determinados desajustes que están llevando al falseamiento de la Constitución y al riesgo que ello comporta.

Concepto de nación

Sin ir más lejos, creo que somos mayoría los colegas de cátedra que pensamos que los últimos procesos de modificación de Estatutos de Autonomía suponen una reforma de la Constitución por la vía de su no-reforma, mediante la sustitución de la reforma constitucional por la reforma estatutaria, lo que nos aboca a un falseamiento de la Constitución. Como ha escrito mi colega de la Universidad de La Coruña, "los conceptos nucleares de la Constitución se han visto afectados directa y seriamente por los (nuevos) contenidos estatutarios… (lo) que comenzaría con el mismo concepto de Nación y termina con el de reforma constitucional, pasando por los derechos fundamentales, por la noción o el concepto de ley orgánica, la comprensión del Poder Judicial, qué entendemos por interpretación constitucional y, por supuesto, la propia noción de Estatuto de Autonomía".

Es preciso recordar aquí el magnífico informe del Consejo de Estado sobre la reforma de la Constitución, elaborado a requerimiento del Gobierno y que duerme el sueño de los justos en algún cajón de la Moncloa. El informe debía dar repuesta a los cuatro puntos planteados por el Gobierno: la preferencia del varón dentro del mismo grado en la sucesión a la Corona, la adaptación al proceso de construcción europea y las cesiones de soberanía que conlleva, la reforma del Senado y, finalmente, la nominación en el texto constitucional de las Comunidades Autónomas que se han constituido y han dado lugar al mapa autonómico que conocemos. Pero el Consejo de Estado puso el dedo en la llaga de la necesidad de cerrar el modelo territorial del Estado que continúa, a estas alturas, incomprensiblemente abierto.

sobre el Título octavo

En efecto, buena parte del Título VIII de la Constitución es derecho muerto porque sus normas de derecho transitorio para construir el Estado Autonómico ya han sido ejecutadas, pero la permanencia de algunas de ellas posibilita una interpretación permanente de carácter centrífugo que conduce a la propia quiebra del modelo.

Con relación a los restantes tres puntos, las costuras del traje constitucional también amenazan con estallar: la sucesión al trono pendiente del hilo de la concepción o no de un heredero varón; la colisión entre el derecho europeo y la propia Constitución colgada del encaje de bolillos de una discutible declaración del Tribunal Constitucional distinguiendo entre supremacía (de la Constitución) y primacía (del derecho europeo); el Senado entre la espada y la pared de su incongruencia con el Estado Autonómico -ya que éste, como es sabido, se articularía años después de la implantación de aquél como cámara de representación territorial- y el inicio de otro proceso de sustitución de su reforma mediante otra no-reforma como ocurre con la nueva regulación, hecha por ley, de la propuesta que ha de efectuar para cubrir un tercio del Tribunal constitucional.

Junto a estos cuatro puntos, existen también otros en los que la reforma, o al menos pensar sobre ella, resulta conveniente. Así, el sistema electoral está condicionado por la previsión constitucional de la proporcionalidad y la consideración de la provincia como circunscripción electoral y cuando se plantean modificaciones que pudieran ser aconsejables, algunas requieren la de la Constitución.

Así, la actuación de la justicia constitucional está desbordada por la amplitud con que fue concebida y el retraso (o la excusa para el retraso) que conlleva en la solución de problemas fundamentales -como el planteado por la bilateralidad establecida en el Estatuto de Cataluña, respecto a lo cual resulta increíble a estas alturas y extraordinariamente dañino para el sistema constitucional la ausencia de pronunciamiento del TC-, estando por ver que las modificaciones introducidas en el recurso de amparo mediante la ley orgánica 6/2007 constituyan remedio suficiente. Así, la configuración del Poder Judicial y la organización de la Administración de Justicia, que requeriría para la solución de algunos de sus problemas reformas constitucionales y no el falseamiento de las no-reformas efectuadas a nivel estatutario que no los solucionan sino que los agudizan. Todo ello pasa por asumir un viejo postulado del derecho constitucional: la reforma constitucional es el más acabado testimonio de la normalidad constitucional. La reforma no es, entiéndaseme bien, un capricho inevitable por el simple transcurso del tiempo, sino un remedio necesario a las transformaciones que éste produce, si las produce.

Como ese traje de buen paño y mejor sastre, cuyas costuras nos permiten sacarlas o meterlas un poco cuando engordamos o adelgazamos y que nos vuelve a caer igual de bien que si fuera nuevo, pero que acaba inútil e inservible en el fondo del armario si nos empeñamos en no ajustarlo a nuestra nueva talla. Las constituciones también acaban inservibles y en el fondo del armario de la historia cuando dejan de aplicarse efectivamente a las realidades político-jurídicas que han de regular. Y hasta que son sustituidas por otras atraviesan un ingrato camino de falseamiento en el que van dejando de ser la norma jurídica suprema del ordenamiento porque decae la aplicación de sus preceptos a favor de otras normas inferiores a ella pero que son las que se aplican en la práctica. Desde hace unos años hemos iniciado ese camino mediante lo que he denominado las reformas de las no-reformas.

Es un camino en el que el buenismo -también- del Tribunal Constitucional hace, y hará, lo que pueda interpretativamente. Parece un camino cómodo porque es posibilista, pero la experiencia comparada nos viene a enseñar que es un camino a ninguna parte.

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