José M. Domínguez Martínez

Catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Málaga

A mediados del siglo XX, algunos economistas, insuflados del optimismo de la revolución keynesiana, llegaron a sostener, con Lerner a la cabeza, que la emisión de deuda pública, a menos que llegara a niveles desorbitados, no acarreaba problemas para una economía nacional. En el año 2011, haciendo gala de una fuerza imparable, unas finanzas públicas desequilibradas han sido capaces de derrocar gobiernos, de catapultar reformas constitucionales y de colocar la Unión Monetaria Europea al borde de la ruptura. A estas alturas, los conceptos de déficit y de saldo de la deuda del sector público forman parte de la conciencia colectiva, habiéndose convertido en una de las llaves para el futuro del proyecto europeo. Ambos indicadores se han erigido en la más aceptada tarjeta de presentación de cualquier administración pública, como síntesis de la gestión presupuestaria y del grado de sostenibilidad de sus finanzas. En su acepción habitual como diferencia entre los ingresos y los gastos no financieros, el saldo presupuestario determina que pueda incrementarse la riqueza financiera neta o que haya que ampliar el endeudamiento. Este genera intereses que atender y capitales que amortizar, condicionando la solvencia y la holgura de los presupuestos futuros.

Con algo más de un 11% del PIB, el déficit público alcanzó en el año 2009 el registro más negativo de la historia española reciente. De ese total, 2 puntos eran imputables a los gobiernos regionales. A su vez, del saldo de la deuda pública acumulada en el tercer trimestre de 2011, equivalente al 66% del PIB, una quinta parte corresponde al nivel autonómico. Después de una época aparentemente dorada, a raíz de la crisis económica y financiera iniciada en 2007 se evidenció un acusado deterioro de las finanzas públicas, a todas luces insostenible: víctimas de un espejismo recaudatorio alimentado por el auge del sector inmobiliario, se asumieron compromisos de gasto de carácter permanente sin contar con el soporte de unos ingresos consolidados y estables.

El sector público autonómico andaluz no constituye ninguna excepción al respecto. Sus cuentas se saldaron con superávit desde 2001 a 2007. En octubre de este último año, un informe de una agencia internacional de rating destacaba la expectativa de que la buena actuación presupuestaria de Andalucía se mantendría en el futuro próximo, apoyada en la relevancia de las transferencias no finalistas procedentes del Estado, un buen comportamiento de la economía regional, una sólida actuación presupuestaria y una abundante liquidez. Entre finales de los años 2000 y 2007, la deuda autonómica amplió su cuantía absoluta en 200 millones de euros, situándose en 7.177 millones. Esta cifra casi llega a duplicarse en el tercer trimestre de 2011, con 13.738 millones, después de arrastrar déficit en los tres años precedentes, que, agregadamente, superaron el 5% del PIB regional. Tan importante como la cuantía de los desequilibrios es conocer el destino de los recursos que generan el desfase.

Como hace algunos años advertía Stiglitz, algunas "anomalías contables" llevan a que el dinero solicitado para realizar inversiones se reconozca como deuda, pero se haga caso omiso de los activos correspondientes. A este respecto, el gasto de capital de los años 2008 y 2009 superó los compromisos de 2007, si bien en 2010 se registró un apreciable retroceso, aproximadamente de un 25% interanual. Sin embargo, el peso esencial de la brecha generada hay que buscarlo en la vertiente recaudatoria, con una caída del 27% entre 2007 y 2010. En cambio, el gasto corriente primario (con exclusión de los intereses) continuó su senda de crecimiento hasta 2009. No puede perderse de vista el desarrollo de un programa de estímulo fiscal concretado en una expansión transitoria del gasto, durante 2009 y 2010, cifrada en unos 13.600 millones de euros.

Con todo, la situación de desequilibrio presupuestario fue menos acusada en Andalucía que en el conjunto de las administraciones autonómicas en 2008 y 2009, aunque ligeramente más en 2010. De igual manera, la ratio de la deuda respecto al PIB regional (9,5% en el tercer trimestre de 2011) es claramente inferior a la del total de comunidades (12,6%). La diferencia es mayor si se incluye en el cómputo la deuda de las empresas públicas (10% y 14%, respectivamente). En cualquier caso, no hay que perder de vista el sustancial incremento registrado por la carga financiera de la deuda (intereses más amortizaciones), que ha pasado de representar un 4% de los ingresos corrientes en 2007 al 8% en 2011.

Como consecuencia del panorama descrito, Andalucía es una de las comunidades autónomas con un plan económico-financiero para el período 2010-2013, el cual contempla situar el déficit presupuestario en el 1,1% del PIB regional en 2013, a través de la aplicación de un conjunto de medidas y del establecimiento de un límite al gasto no financiero a partir del año 2012. Por otro lado, dentro de un esfuerzo de ajuste, por primera vez desde 2002, el gasto corriente primario se redujo en 2010, replegándose prácticamente hasta el nivel de 2008.

La evolución del montante del ahorro primario permite apreciar el giro de la actuación presupuestaria. Así, de una cuantía claramente superior a los 5.000 millones de euros en 2006 y 2007, se pasó a algo más de 600 millones en 2010; dicho de otra manera, de disponer de un margen superior al 25% de los ingresos corrientes en 2006, se llegó a un escuálido 3% en 2010, que solo permitía cubrir un 43% del importe de la carga financiera de la deuda.

La necesidad de cerrar la brecha abierta entre los gastos y los ingresos es más que evidente, como no lo es menos que las medidas contractivas no pueden ser más inoportunas ante la atonía de la actividad económica y el riesgo de reincidir en una etapa recesiva. Aunque la situación económica más que justifica la apelación, al estilo agustiniano, a un aplazamiento de los ajustes, las restricciones institucionales y económicas no lo hacen factible. El peligro de retroalimentación existe, lo que obliga a prever actuaciones que contribuyan a paliar sus posibles secuelas sociales.

Hace siglos, los mercantilistas sostenían que los títulos públicos (si eran poseídos por ciudadanos nacionales) simplemente representaban deudas que la mano derecha debía a la izquierda. Hoy, después de intensas controversias y de las más variadas experiencias, la deuda pública ha demostrado que no siempre conlleva una carga tan amigable: puede llegar a convertirse en un auténtico dogal de gobiernos nacionales, regionales o locales.