El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, a propuesta de la titular de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, en su sesión de 18 de mayo de 2020 acordó la tramitación urgente de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio (LISTA), cuya aprobación supondrá la derogación de seis normas y la modificación de otras 19. Su solo enunciado, ciertamente desconcertante, parece desaconsejar esa premura de la formulación que pondera la propuesta pues la loable intención de ordenar y minorar la maraña de normas existentes, que la exposición destaca como prioridad, posibilitando la celeridad de la gestión urbanística, encontrará sustanciosos escollos en la medida en que pretende suplir, esto es derogar y sustituir, nada menos que la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y la Ley 1/1994, de 11 de enero de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuyos criterios sustituían a los Planes Directores Territoriales de Coordinación previstos en el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto 1/1992, de 26 de junio, disposiciones ambas de profundo calado. La nueva Ley hace tabla rasa con la normativa anterior, a la que se apresta a sustituir por esta verdadera Ley del Suelo Andaluz.

Ocurre con las disciplinas jurídicas como con las de algunas otras ciencias, en que se ha llegado a un grado tal de especialización que, unido a la escasa dedicación para la obtención de licenciaturas o grados, resultan perjudiciales para un conocimiento generalizado de la ciencia en su conjunto esencial, lo que en la práctica se traduce a veces en resultados nocivos para el éxito y la eficacia de la gestión de la misma y la bondad de sus efectos. Así el Derecho Urbanístico se erige como una disciplina independiente del Derecho Administrativo con muy diversas ramificaciones. Únense a ello las tremendas diferencias en el tratamiento de esta realidad por las diversas Comunidades Autónomas, cuyas disposiciones conviven con las del Estado y con las ordenanzas municipales, que son las que verdaderamente se ocupan de la gestión del urbanismo, sin perjuicio de la supervisión de las comisiones provinciales del órgano autonómico que, a la larga, deben autorizar o rechazar los instrumentos del planeamiento, cuestión cenital del urbanismo.

Mención especial merece  la inclusión en su texto del Decreto Ley 2/2019, de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares, ratificado por el Parlamento de Andalucía. Resulta llamativo que se pretenda promulgar lo que presenta la apariencia de un texto refundido de la normativa andaluza del suelo, que no otra cosa es la norma que se propone, cuando unos meses antes se formula este Decreto Ley que viene a convulsionar el tratamiento de las irregularidades del suelo no urbanizable, que la nueva normativa subsume. De cualquier forma, se ha ofrecido a la ciudadanía y a los medios una información relativa casi exclusivamente a este suelo rústico, por lo que dedicamos nuestra reflexión a este último. No puede desconocerse por ello la extensión de la Ley propuesta, que contiene 178 artículos, 10 disposiciones adicionales, 8 transitorias, 1 derogatoria y 6 finales, entre las que se encuentra la que modifica la Ley del Consejo Consultivo de Andalucía.

Tradicionalmente la legislación urbanística ha tratado el uso del suelo rústico con un extraordinario rigor, excesivo acaso, limitando su utilización en exclusiva a labores agrícolas y ganaderas, de suerte que imposibilitaba las construcciones propias de la habitabilidad y el esparcimiento, tales como los pazos gallegos o los cortijos andaluces, de tan extraordinaria belleza y excelencia paisajística. Y ello al punto de que en las construcciones para guarda de aperos y utensilios solo se han permitido medidas de reparación, mas en modo algunos de ampliación u ornato. Solo la tolerancia de las Administraciones han ido posibilitando otros usos como las celebraciones festivas, turísticas y otros acontecimientos similares, difícilmente compatibles con las normas.

Pero el problema al que se enfrentaba el legislador en el Decreto Ley era de una terrible profundidad. De una parte, la cuestión de las construcciones ilegales, especialmente los denominados diseminados, muchos de ellos tolerados por los ayuntamientos, que incluso percibían tasas de los infractores por ilusorios servicios municipales. Al redactarlo, la Junta de Andalucía admitía que, de un total de 550.000 edificaciones existentes en suelo no urbanizable, unos 300.000 resultaban ilegalizables, previsión ciertamente optimista e imposible de cuantificar con una razonable precisión. Parece que lo que adopta el legislador al denominarlos "asimilados a fuera de ordenación" se queda reducido a ese leve cambio de denominación, pues la realidad fáctica resulta inalterable ya que  casi la totalidad de estas construcciones resultan fatalmente ilegalizables pues  se hallan alejadas de los servicios comunitarios indispensables, en clara contravención de las normas urbanísticas, medioambientales y sanitarias, que afectan a los propios moradores y a los ocupantes de los predios vecinos. Pero es que, además, la inmensa mayoría de las construcciones se sitúan en ínfimas parcelas de difícil identificación registral, en que la provisión de agua se obtiene de pozos construidos al efecto, sin licencia ni control posible de la calidad de aquella, utilizándose pozas de evacuación de excrementos y dotándose de servicio eléctrico mediante enganches a fuentes externas sin contratar.

El otro ámbito de la norma que consideramos se refiere a los Planes Especiales de adecuación ambiental y territorial que, conforme al artículo 10 del Decreto Ley, tienen por objeto "identificar y delimitar concretas agrupaciones de edificaciones irregulares en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, y adoptar las medidas pertinentes para el establecimiento de las infraestructuras comunes para la prestación de los servicios básicos a fin de garantizar las condiciones mínimas de seguridad y salubridad de la población, mejorar la calidad ambiental e integrar territorial y paisajísticamente dichas agrupaciones".  La norma no aclara si estos planes ampararán los asentamientos ilegales, formados por la implantación de una pluralidad de parcelas alineadas que pretenden la creación subrepticia de una situación de facto con vocación de plantear situaciones irremediables en la medida en que se transmiten las propiedades a terceros de buena fe y cuya permanencia, hasta ahora, se ha juzgado con lógica severidad.

Al hacer suyo el contenido del Decreto Ley, la nueva norma parece ensombrecer en alguna medida su eficacia. La Ley proyectada establece cuatro clasificaciones para los terrenos rústicos, identificando los que son susceptibles de recalificaciones urbanísticas que, es de suponer, respetarán las determinaciones del Decreto ley y, de manera obligada, la Ley del Suelo estatal. A estos suelos la Ley los denomina rústicos de uso común, aún sin especificar el significado de la expresión "uso común", distinguiéndolos de los especialmente protegidos (así denominados por aplicación de la legislación sectorial de aguas o medio ambiente), de los suelos rústicos preservados por existencias e riesgos (medioambientales, sísmicos, deslizamientos) y de los  suelos rústicos preservados por ordenación territorial y / o urbanística y cuya transformación es necesario preservar (por motivos paisajísticos, agrícola ...).

El acuerdo publicitado parece detenerse en enfatizar la importancia de lo rústico, aunque sin duda el texto se extiende a todo tipo de suelos.  Resulta loable el deseo de la Administración de que la nueva normativa propicie una tramitación rápida de los asuntos, al extremo que pretende instaurar la posibilidad de tramitar simultáneamente el instrumento de ordenación, el proyecto de reparcelación y el de urbanización. De complicada ha de calificarse esta aspiración, pues puede que uno de los escenarios curse con normalidad mientras otros encuentren escollos en su tramitación, siendo incluso determinantes para la viabilidad de los otros. Mas no cabe duda de que la intención de agilizar en lo posible la gestión urbanística no puede merecer sino el aplauso del sufrido administrado.

Distinto es el caso del planeamiento, donde a la dificultad propia de la categorización del suelo y todas las incidencia que conlleva se une el cruce de intereses que, parafraseando  las Ordenanzas de Bilbao en el ámbito mercantil y refiriéndose a los letrados, "hacen interminables los pleitos en detrimento de las mercaderías".

Ciertamente el urbanismo andaluz necesitaba un tratamiento unitario. Sin ir más lejos, la LOUA ha sufrido 11 modificaciones en 18 años. Pero, acaso precisamente por ello, no acaba de entenderse la urgencia en la puesta a punto de la nueva Ley. Sin duda la tramitación será larga, las aportaciones de la ciudadanía profusas y la oposición de algunos grupos políticos de indudable virulencia. La urgencia en la tramitación de una norma no asegura el acierto del resultado, por lo que la celeridad de la misma no se entiende necesariamente conveniente.

Todas las leyes que se han elaborado con excesiva urgencia ha requerido luego de remiendos que le han hecho ensombrecer su claridad y eficacia. Ojalá este instrumento normativo resulte adecuado para reunir en un solo texto la maraña (así lo califica el propio Consejo de Gobierno) de disposiciones que han venido rigiendo el urbanismo andaluz. Aunque lo deseable sería que el estatuto jurídico del suelo fuera único para todos los españoles, garantizando así el principio de igualdad en cuantos derechos y obligaciones se les imponen a los mismos en la gestión urbanística.

Antonio Moreno Andrade.

Magistrado.

Of counsel del despacho Nertis Legal.