José M. Domínguez Martínez

Catedrático de Hacienda Pública. Universidad de Málaga

El sistema fiscal es la columna vertebral de una sociedad avanzada. El sector público lleva a cabo una serie de funciones esenciales en los ámbitos de la provisión de bienes y servicios, la distribución de la renta, la estabilidad y el desarrollo económicos, para lo que es imprescindible contar con un sistema impositivo sólido, suficiente y flexible. El porvenir económico de España va a depender, así, en gran medida de la configuración y del rumbo que adopte dicho sistema, no sólo por los ingresos que sea capaz de aportar, sino por su influencia en las elecciones individuales de los agentes económicos, nacionales y foráneos, máxime en un marco de actuación en el que se ha desatado una intensa competencia territorial por la atracción de los recursos productivos.

El sistema tributario vigente en un momento dado es producto del acarreo histórico de un amplio elenco de circunstancias y condicionantes que hacen que el reloj de los cambios fiscales se rija por movimientos pausados que excluyen normalmente alteraciones bruscas. La fiscalidad es, por otro lado, uno de los ámbitos donde más se aprecia el impacto de la globalización económica, con una acusada merma de la soberanía tributaria nacional, y donde mejor se percibe el divorcio entre la evolución de la actividad económica y la de las instituciones gubernamentales.

Para poder vislumbrar hacia dónde camina nuestro sistema fiscal es necesario saber dónde se encuentra ahora. Dos cuestiones reclaman la atención: el nivel de la imposición y la estructura de los ingresos. Después de haber alcanzado el máximo histórico en 2007, con un 37,2 por ciento, la presión fiscal (impuestos más cotizaciones sociales como porcentaje del PIB) ha retrocedido al 33 por ciento en 2008, lo que sitúa a España por debajo de la media de los países desarrollados. No es menos cierto que los contrastes entre éstos son enormes (se aproxima al 50% en Dinamarca y Suecia, mientras que no alcanza el 30% en Estados Unidos, Japón o Irlanda). Además, no hay que olvidar los problemas metodológicos inherentes a la medición de la presión fiscal, que pueden dar lugar a comparaciones no homogéneas.

Por lo que concierne a la composición de los ingresos fiscales, las cotizaciones sociales aportan algo más de un tercio del total; el IRPF, algo más de un 20%; el IVA, casi un 16%; el impuesto sobre sociedades, en torno a un 12%; y los impuestos especiales, cerca de un 7%. Las anteriores figuras impositivas representan, en su conjunto, casi un 90% del total. Desde otra perspectiva, la tributación descansa básicamente en el trabajo (46% del total), mientras que el capital aporta un 30% y el consumo, una cuarta parte.

Aunque a lo largo de las últimas décadas ha habido una cierta convergencia en algunos aspectos, el panorama fiscal internacional se caracteriza por un acusado grado de diversidad, tanto en niveles de presión fiscal como en la estructura de los ingresos, lo que impide disponer de un modelo único que pudiera tomarse como referencia. Como en la mayoría de los países avanzados, España ha vivido un proceso de reforma fiscal cuasipermanente, que sigue abierto, sobre la base del edificio tributario de nueva planta diseñado en los albores del período democrático. Teniendo en cuenta los problemas de transición asociados a las reformas fiscales de gran calado y las ventajas asociadas a los impuestos ya consolidados (como sentencia el conocido adagio, “un viejo impuesto es un buen impuesto”), no parece que, a corto plazo, puedan contemplarse figuras básicas alternativas a las ya mencionadas. La existencia de un elevado déficit público estructural actúa, a su vez, como restricción.

El IRPF parece instalado en una senda irreversible de dualización entre los rendimientos del trabajo y los del capital, que, una vez abandonada la progresividad global, allana el camino hacia un impuesto lineal (con un tipo único aplicable a la totalidad de los rendimientos), que hoy aún se antoja un tanto lejano. Respecto al impuesto sobre sociedades, no parece factible su supresión, propugnada por la mayoría de los economistas. Lo anterior no exime de efectuar una serie de ajustes que eviten algunas distorsiones importantes, como el sesgo favorable a la financiación ajena en detrimento de la propia. La posibilidad de computar costes por el uso de recursos propios sería una línea de actuación necesaria, como también la corrección de la doble imposición de los beneficios. Este impuesto se ve empujado de manera especial por una tendencia internacional a la disminución del tipo de gravamen.

Haciendo abstracción de las lacras que empañan su hoja de servicios en la UE (incapacidad para aplicarlo según el principio del país de origen, extensión del fraude, elevados costes de cumplimiento...), el IVA, a pesar del incremento del tipo de gravamen a partir de julio de 2010, sigue presentando, en términos comparativos, un cierto margen para su elevación. Idealmente, dicha medida tendría que ir aparejada a una disminución de las cotizaciones sociales.

También el campo de los impuestos especiales, particularmente los de finalidad medioambiental, se perfila como una zona de maniobra casi obligada. La lógica económica apunta que los eventuales incrementos de carga tributaria estuvieran asociados a una reducción de los gravámenes sobre el trabajo, a la búsqueda de un “doble dividendo”. En contraposición, la imposición sobre la riqueza ha entrado en una fase de retroceso, en parte como subproducto de una competencia fiscal autonómica, no menos preocupante, en algunos aspectos, que la constatada en el plano internacional.

En fin, son numerosas las cuestiones que se plantean en relación con los impuestos, que han de adaptarse a las nuevas realidades económicas y sociales. La reforma fiscal debe seguir su curso, pero no se podrá completar un buen edificio tributario si no se adoptan medidas para garantizar el cumplimiento de los principios básicos de generalidad y de igualdad, evitando los actuales niveles de fraude y el desigual tratamiento efectivo de las diferentes fuentes de renta.