La tribuna

Juan Cano

La aseguradora universal

EN las jornadas anuales de los consejos consultivos españoles celebradas en Pamplona durante el pasado mes de junio debatíamos los problemas atinentes a la responsabilidad de las administraciones públicas por daños causados a particulares a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Se trata de un asunto de interés general con amplia incidencia presupuestaria que afecta directamente a la financiación de importantes y emblemáticos servicios del Estado social, muy en particular el sanitario.

En Andalucía, como en el resto de España, un año más encabeza la lista de solicitudes de dictámenes la materia concerniente a la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento de los servicios públicos. Es decir, el derecho constitucional que asiste a los ciudadanos a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos inevitables.

La existencia de un daño efectivo y evaluable que los dañados no tienen el deber de soportar, la imputabilidad de la Administración como agente causante del daño, la ausencia de fuerza mayor y la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y el perjuicio ocasionado, configuran un sistema de responsabilidad objetiva. Ello significa que la Administración responde no sólo por los daños ilegítimos que son consecuencia de una actividad culpable o negligente de la Administración o de sus agentes, sino también de los daños producidos por una actividad lícita, donde el servicio se haya prestado de manera correcta pero por debajo del estándar que le fuere exigible.

Esta regulación termina por generar efectos perversos no fáciles de solventar. El exceso garantista que en España supone la existencia de una responsabilidad objetiva no tiene parangón en Europa ni en los Estados Unidos de América. ¿Es razonable que el sistema sanitario público indemnice supuestos a los que no viene obligada la sanidad privada? ¿Cuántos minutos de demora son tolerables en la puesta a disposición de una UVI móvil para atender a un paciente? ¿Deben modificarse de un día para otro las biondas de todas las carreteras de Andalucía?

Esta responsabilidad por el funcionamiento normal o anormal de la Administración provoca la paradoja en el Estado social de que mientras más medios para satisfacer al ciudadano se apronten, más crece el nivel de exigencia de responsabilidad, tanto por la multiplicación de ocasiones de daño, como por la elevación por la propia Administración del estándar del servicio. El resultado deviene, así, en sí mismo absurdo: cuanto mejor servicio se presta, más responsabilidad se contrae. Y se responde con fondos públicos procedentes de los impuestos de todos los ciudadanos.

La clamorosa contradicción que ello supone ha provocado que la doctrina consultiva (y, también, la última jurisprudencia) se deslice hacia un sistema culpabilista donde la Administración termina, de ordinario, indemnizando por el funcionamiento anormal del servicio público, es decir, sólo si hay culpa o negligencia. También indemniza en aquellos casos de daños materialmente expropiatorios, o en aquellos otros causados por agentes de la Administración en actividades peligrosas, como la derivada de la intervención de Bomberos o cuerpos de seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones.

Estos distintos títulos de imputación configuran una inestable situación que propende a la discrecionalidad y a la inseguridad jurídica. Por ello es necesario una urgente modificación legislativa que armonice la práctica doctrinal y jurisprudencial de la responsabilidad objetiva con el tenor literal de la ley. Se trata de evitar la deriva que tiende a convertir a la Administración Pública en aseguradora universal de todos los infortunios de los particulares. Preciso es, entonces, acabar con el sinsentido consistente en que las personas jurídico-públicas, que actúan en defensa del interés general de los ciudadanos, deban indemnizar por daños en un conjunto de supuestos del que estarían exentas las personas privadas que prestan servicios médicos o de otro tipo. Y bueno será, también, circunscribir a los jueces su tarea, evitándoles en la ley, su principal elemento de sujeción, una excesiva libertad de apreciación y, por ende, la humana tentación de practicar justicia distributiva. Se trata de evitar que la judicatura disponga de un margen de apreciación tan amplio que termine convirtiéndola, sin título constitucional para ello, en administradora universal de ingentes recursos públicos.

Nos enfrentamos diariamente a la compleja ponderación entre los indiscutibles derechos de los ciudadanos frente a la Administración dañosa, por un lado, y las consecuencias que una exacerbada actividad resarcitoria podría plantear sobre la extensión y calidad de los servicios prestados. Es necesario, entonces, conciliar los derechos conculcados y los daños producidos con la apreciación prudencial de una serie de factores que propicien que la actividad reparadora de los daños por parte de la Administración se produzca en términos de legalidad, ciertamente, pero también con atención a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.

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