Desde que el pasado 14 de marzo entrara en vigor el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el coronavirus, han sido cientos de miles las sanciones hasta el momento impuestas a la ciudadanía como consecuencia del incumplimiento de las restricciones expresamente establecidas en dicho texto normativo.

Aunque, naturalmente, el objetivo primordial perseguido en un contexto tan extraordinario como el actual no es otro que la protección de la salud individual y la colectiva, debe garantizarse al mismo tiempo el respeto al principio de legalidad al que han de permanecer sometidas las actuaciones de los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad, así como la sujeción al principio de tipicidad de las sanciones por ellos impuestas.

Durante el estado de alarma, los agentes de la autoridad están habilitados para formular denuncias a causa de la contravención de las medidas coercitivas adoptadas. Pero al igual que tales denuncias pueden provenir de agentes de la autoridad de la Administración estatal, autonómica o local, las infracciones denunciadas pueden también estar vinculadas con materias cuya competencia corresponde a unas u otras Administraciones Públicas.

El artículo 20 del invocado Real Decreto 463/2020, bajo la rúbrica “Régimen Sancionador”, prácticamente reproduce el tenor literal del artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, al disponer que "el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes". No obstante, la falta de concreción de la que adolece la redacción del precepto enunciado plantea problemas prácticos a la hora de determinar a qué leyes hace efectivamente referencia el mismo, generando una gran inseguridad jurídica.   

Según los datos disponibles, es el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC) el que viene dando cobertura general a las infracciones denunciadas por los agentes de la autoridad. El mismo tipifica como infracción grave "la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones", cuya comisión lleva aparejada una sanción que oscila entre los 601 y los 30.000 euros.

Ahora bien, para que una determinada conducta incurra materialmente en esa "desobediencia", resulta necesaria la existencia previa de un requerimiento expreso e individualizado de los agentes de la autoridad, que devenga desatendido por el destinatario incumplidor de las limitaciones impuestas por el estado de alarma. De este modo, la infracción contemplada en dicho precepto sanciona algo más que el genérico incumplimiento del ordenamiento jurídico, concretamente el desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional.

Así, la infracción consistente en la mera inobservancia de las restricciones recogidas en el Real Decreto 463/2020 —que constituye una norma de policía sanitaria cuyos preceptos están orientados a preservar la salud humana y evitar el contagio de la enfermedad—, quedaría incardinada en el artículo 57 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública (LGSP), siendo este perfectamente aplicable frente a infracciones directas de los deberes ciudadanos impuestos por las autoridades. En tal caso, la sanción aparejada a la infracción cometida dependerá de la gravedad del daño que la conducta en cuestión haya supuesto a la salud pública, ascendiendo el importe de las multas previstas hasta 3.000 euros para las infracciones leves (si no se demuestra la concurrencia de un daño directo para la salud), y hasta 60.000 euros para las graves (cuando impliquen cualquier daño para la salud).

El problema radica en que mientras el artículo 32 de la LOPSC atribuye competencias sancionadoras a la Administración del Estado (Ministerio del Interior y Delegaciones del Gobierno) y a la Administración Local, la imposición de las multas previstas en la propia LGSP recae sobre las Comunidades Autónomas, que son las competentes en materia de sanidad. Consecuentemente, cualquier procedimiento sancionador derivado de una infracción directa de las limitaciones del estado de alarma ha de ser tramitado y resuelto por las autoridades sanitarias autonómicas, tal y como confirma la Abogacía General del Estado mediante una consulta emitida hace escasos días.

Ello implica que cuando estas denuncias —cuyo objeto fuera el simple incumplimiento de las limitaciones establecidas durante el estado de alarma en los términos comentados— sean tramitadas por la Administración del Estado, incurrirán en un vicio de nulidad radical por incompetencia material, conforme al artículo 47.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. 

Un segundo aspecto a considerar en torno a las sanciones impuestas está relacionado con los criterios de graduación de las infracciones que vienen aplicándose. En este sentido, resulta indispensable llevar a cabo una exhaustiva labor de calificación jurídica de los hechos denunciados y de subsunción de los mismos en alguna de las conductas tipificadas como infracciones por la normativa vigente. A efectos de favorecer dicha labor, es necesario que los agentes de la autoridad (con independencia de su adscripción a la Administración estatal, autonómica o local) documenten sus denuncias y atestados con la mayor precisión y grado de detalle posible, pues son tales denuncias y atestados los que constituyen, además, el principal medio de prueba en los respectivos procedimientos sancionadores.

Es por ello que el Ministerio del Interior ha dirigido una Comunicación a las Delegaciones del Gobierno, con la finalidad de objetivar los criterios para evitar la arbitrariedad en la aplicación de la LOPSC. Aclaración que no sólo llega demasiado tarde, habiendo sido ya tramitadas tantísimas denuncias, sino que, además, pudiera resultar infructuosa, en la medida en que en la mayoría de supuestos que describe, la Administración del Estado no ostenta competencias para tramitar los procedimientos sancionadores.

Este cúmulo de despropósitos ha desembocado en la investigación por parte del Defensor del Pueblo de la política de multas articulada por el Ministerio del Interior, en aras de analizar el régimen sancionador aplicado durante el estado de alarma y compulsar si se está actuando de forma correcta y proporcional.

JOAQUÍN AMAYA RODRÍGUEZ-PANTOJA                             

Abogado del Departamento de Derecho Público MONTERO|ARAMBURU ABOGADOS