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Análisis

Diego Martínez López

Universidad Pablo de Olavide

¿Tener superávit es un problema?

La buena idea de base de utilizar el saldo positivo de las entidades locales, unos 20.000 millones de euros, para combatir la crisis ha devenido en un lodazal político de incierta salida

María Jesús Montero, ministra de Hacienda

María Jesús Montero, ministra de Hacienda

La polémica entre el Ministerio de Hacienda, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y muchos Ayuntamientos parece indicar que sí. Al igual que sucedió con el Fondo Covid-19 destinado a las CCAA, como ya comenté en estas mismas páginas, la mala gestión política de un tema ya de por sí complicado ha devenido en un lodazal de incierta salida. Al día de hoy parece que se producirá una renegociación en el ámbito parlamentario pero todo está abierto.

La situación de partida es que más del 80% de las entidades locales (EELL) tuvo superávit en 2019. Esto no fue una situación excepcional: desde la aprobación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Loepsf) en 2012 el subsector local ha generado superávits de manera recurrente, que utilizó primero para reducir su endeudamiento y, posteriormente, los convirtió en remanentes de tesorería. Actualmente el importe de superávits acumulados puede estar en torno a los 20.000 millones de euros.

La Loepsf fue diseñada en un momento en que la aparición de superávits era casi una anomalía y no tiene bien desarrollado qué hacer cuando eso ocurre. Según la normativa vigente, los superávits municipales han de dedicarse a reducir endeudamiento (la mayoría de las EELL ya lo tiene por debajo de lo marcado por la ley o tendría que soportar costes de amortización elevados), pagar facturas de ejercicios anteriores (los programas de pagos a proveedores ya limpiaron bastantes cajones en este sentido) o financiar las llamadas inversiones financieramente sostenibles (otro parche que arrancó en 2014 y ya con síntomas de agotamiento). El superávit que no satisfaga estos fines se acumula en depósitos bancarios que, por otra parte, llevan un tiempo devengando comisiones de mantenimiento a favor de los bancos.

Las EELL no pueden dedicar esos remanentes para financiar gasto corriente o de capital sin perjuicio del saldo presupuestario. Es decir, incluso financiando modificaciones presupuestarias del ejercicio en curso con remanentes del pasado, se incurriría en déficits. Y esto último se encuentra prohibido en la Constitución, tanto para EELL como CCAA y el propio Estado (en términos estructurales los dos últimos). El problema de fondo, por tanto, se encuentra en la Loepsf, que hace tiempo que dejó de ser una ley útil y creíble para la política fiscal. Ahora bien, tampoco cabe pedir su derogación sin más, como apuntan algunas voces. Si se deroga, habrá que establecer algo en su lugar, ¿no? ¿Hay propuestas integrales encima de la mesa? Los partidos políticos ya deberían estar preguntándose cómo articular una gobernanza fiscal razonable que, al día de hoy, sufre varias vías de agua.

Mientras tanto, solo se puede aspirar a parchear la situación, a ser posible a través de una buena gestión política y coherencia en contenidos. La base de la solución adoptada por el gobierno en principio iba en esa dirección: un subsector como el local, con amplia capacidad de financiación, le presta voluntariamente sus ahorros a otro fuertemente deficitario (el Estado) para que éste se lo devuelva en los próximos años.

El primer problema surge cuando la propuesta no se consensua con los partidos que apoyan al gobierno ni la oposición. Casi por generación espontánea surgió un acuerdo con una parte de la FEMP y al que se pretendió dar generalidad a través de un Real Decreto-ley. Éste apareció publicado en el BOE con cambios respecto a lo firmado y acompañado de una rápida nota de prensa ampliando compromisos estatales (no se cobrarían intereses negativos). Parte del mundo local entra entonces en cólera, incluyendo una buena dosis de demagogia barata (“se confiscan nuestros ahorros”). Los acuerdos de esta naturaleza hay que trabajarlos políticamente y todo parece indicar que no se ha hecho. Aviso para navegantes con los Presupuestos.

En segundo lugar se añadió la zanahoria de los 5.000 millones de euros a fondo perdido que el Estado entregaría entre 2020 y 2021 a las EELL que suscribiesen el acuerdo. Esto contraviene la lógica económica: un subsector deficitario (Estado) aporta recursos al margen del sistema de financiación a unas EELL con superávits acumulados. Y en tercer lugar, se exime a las EELL del cumplimiento de la regla de gasto. Más allá de que un Real Decreto-ley anule -solo para EELL- una regla fiscal consagrada en ley orgánica, ¿no provocará esto un deslizamiento de los presupuestos municipales hacia el déficit, que es precisamente lo que se quiere evitar por imperativo legal?

Las soluciones no son fáciles. De ahí la importancia de una negociación política previa. En su momento se podría haber complementado la propuesta del Ministerio con un compromiso vinculante de acometer cuanto antes una reforma integral de la Loepsf, en sus aspectos más lesivos para las EELL. Esto incluiría una reformulación de la regla de gasto, que obviamente admite mejoras técnicas razonables. También se debería haber profundizado en la idea original del Ministerio: la del préstamo voluntario desde las EELL al Estado. O al ICO, bien para ayudar en la recuperación del país, bien para redireccionar recursos hacia las EELL más necesitadas.

Si tenemos un subsector como el de las EELL con una capacidad de financiación acumulada que no puede utilizar, lo razonable es buscar (y las hay) fórmulas que reasignen ese ahorro a quien lo pueda necesitar, con el conveniente arbitraje en tipos de interés y plazos para que sea mutuamente beneficioso.

En definitiva, hace falta más y mejor política, además de un reforzado impulso reformista. Y éste debe tener al menos en cuenta dos cosas: que un gobierno débil necesita negociación política amplia y que los parches, siendo inevitables en el corto plazo, pueden estar mejor o peor cosidos.

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