La administración instrumental de la Junta de Andalucía

Ana Cirera y Marina Otero

Consultoras en Administración Pública y Evaluación de Políticas Públicas

El sector público se compone de un conjunto de organismos mediante los cuales ejerce su papel político. El rol que se otorga a dicho sector depende del concepto que se tenga de Estado y del interés público a atender.

Con la España de las autonomías el Estado ha delegado responsabilidades de gestión que han permitido crear sectores públicos en cada Comunidad Autónoma y, en concreto, en Andalucía nuestro sector público se comporta de forma muy similar a la del resto de comunidades, estando conformado no sólo por la Administración Pública propiamente dicha, sino por una serie de entidades que se han dado en llamar la Administración Instrumental y que acompaña y ejecuta políticas autonómicas desde sus respectivos ámbitos de actuación.

En un momento histórico en el que se exige al Estado un papel más transparente, eficaz y eficiente, la Administración General de la Junta de Andalucía ha entendido la necesidad de adoptar medidas que permitan gestionar adecuadamente sus competencias y ejecutar sus políticas, y para ello se ha dispuesto un proceso de desconcentración que tiene incidencia sobre la organización administrativa. Y es que se hace preciso completar el modelo weberiano de fortalecimiento de un núcleo estratégico en la Administración Pública, que estaría ocupado por la burocracia profesional, pero también modificar el paradigma de organización que presenta el mismo modelo, ya que no puede dar respuesta a los dilemas de la administración contemporánea.

El proceso de modernización o reforma de la administración ha sido una preocupación constante, con el objetivo de buscar la adecuación estructural y funcional de la administración autonómica para prestar los servicios públicos propios y realizar sus actividades, en congruencia con el dinamismo de la sociedad. En este sentido, los cambios deberían orientarse a la mayor flexibilidad organizacional, al establecimiento de una red de relaciones más democráticas entre la prestación de los servicios públicos y la ciudadanía, y la implantación de un modelo contractual y competitivo de acción pública, a partir del cual se pueda incrementar la eficiencia y efectividad de las políticas.

En esta línea, siguiendo a Rodríguez Arana, debería procederse a: acercar la administración al ciudadano, reordenar las estructuras administrativas en función del destinatario de los servicios, implantar sistemas de gestión y mejora de la calidad, racionalizar la burocracia, planificar estratégicamente los recursos humanos, emplear nuevas técnicas gerenciales, y provocar la evolución de la administración institucional e instrumental.

Así, la Junta de Andalucía ha optado por organizarse en torno a una red de Consejerías y de entidades (sociedades, fundaciones, agencias, institutos, etc.), que le sirven como instrumento de gestión política en un proceso, cada vez más claro, de separación de las funciones de financiación y ejecución a través de la externalización de determinados servicios, y dotando a las nuevas entidades (sobre todo a las agencias) de una amplia autonomía de gestión.

También es necesario hacer alusión a la importancia de la Administración local, que también ha venido reproduciendo una estructura similar en cuanto a su organización político-administrativa.

El debate en relación a estas entidades podría centrase en dos aspectos, el primero de ellos relativo a la razón de ser de la creación de esta Administración Instrumental, y el segundo sobre el dimensionamiento del sector público desde el punto de vista del empleo generado.

Esta organización periférica atiende a la definición que de dicho sector proporciona el Proyecto de Ley de Presupuesto de la Junta de Andalucía para 2010, cuyo art. 10 considera que “lo conforman la Administración de la Junta de Andalucía y sus instituciones, agencias administrativas u organismos autónomos, las agencias de régimen especial, las agencias públicas empresariales, las entidades de derecho público del artículo 6.1.b) de la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, las sociedades mercantiles del sector público andaluz, consorcios, fundaciones y demás entidades a que se refieren los artículos 6 y 6 bis de la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y las Universidades de titularidad pública competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía”.

La Administración de la Junta de Andalucía, como cualquier otra Administración Pública, debe actuar conforme a una serie de principios y de normas que le obligan en su funcionamiento. Es innecesario resaltar las rigideces que presenta el derecho administrativo y las dificultades que genera su estricta observancia por parte de las distintas Administraciones para ejecutar de forma ágil y eficaz sus respectivas competencias.

El defecto más grave e indeseado de la burocracia administrativa es la lentitud de la Administración en su respuesta a las demandas y necesidades de la ciudadanía, y la Junta de Andalucía pretende responder ante el interés público en los términos en que dicho interés se define por el gobierno, para lo cual se ha adaptado de la forma más idónea para que la ciudadanía reciba unos servicios públicos de calidad.

La Junta de Andalucía cuenta entre todas las Consejerías con un abanico de al menos 80 entidades que permiten a la Comunidad Autónoma ofrecer unos servicios que pueden ser gestionados más eficaz y eficientemente. Las Consejerías de Innovación, Ciencia y Empresa, y la de Salud, son las que aglutinan un mayor número de estas organizaciones de naturaleza instrumental.

En términos de empleo, si partimos de la anterior definición, la Junta de Andalucía acoge no sólo al personal funcionario y laboral dependiente de su Administración General, distribuido por las distintas Consejerías y organismos propios, sino que habría que computar también al personal público contratado por las distintas entidades a las que se hacía referencia, todas ellas definidas como entidades dotadas de personalidad jurídica propia, creadas, participadas mayoritariamente o controladas efectivamente por la Administración de la Junta de Andalucía o por sus entes públicos, con independencia de su naturaleza y régimen jurídico.

Por su parte, el tema del empleo se relaciona directamente con la calidad de los servicios que se desea prestar. En este sentido, una Administración que se preocupe por la ciudadanía debe contar con los recursos necesarios, y evidentemente recursos son también las personas que definen la plantilla del sector público, sobre todo en los servicios de atención más directa al “cliente”, como pueden ser la sanidad, la educación o el transporte.

El gasto en personal de la Junta de Andalucía fue en 2009, según datos de la Consejería de Economía y Hacienda, de 10.155.179.106 euros, 30,1 por ciento del total del presupuesto. A esta cantidad hay que sumarle los 860.951.421 euros de gastos de personal computado en la cuenta de explotación de las empresas y entes públicos.

La necesidad de hallar datos fiables acerca del empleo, en régimen de contratación administrativa y laboral, lleva a un esfuerzo considerable debido a la inexistencia de una fuente única que recoja los datos agrupados del personal que presta servicios como funcionario o laboral para la Junta de Andalucía. En este sentido, según la Encuesta de Población Activa, en 2008 en el sector de Administración pública defensa y seguridad social obligatoria, estaban ocupadas 244.830 personas y el mismo dato a fecha 1 de enero de 2009, ascendía a 257.917, según el Ministerio de la Presidencia.

Si tomamos como referencia el último de los datos mencionados y se suma el número de empleos recopilados en el trabajo de campo, en relación con las entidades de carácter instrumental, y cuantificado en torno a los 30.000 empleos, podemos afirmar que la denominada administración instrumental representa aproximadamente el 11,6 por ciento del total de los empleos de la Junta de Andalucía.

Resulta interesante relacionar los datos señalados con el total de ocupados en Andalucía en la fecha de referencia, que ascendía a 3.149.700, de modo que el empleo que genera la Junta de Andalucía representa escasamente un 1 por ciento. La pregunta sería si dicho porcentaje implica un nivel de empleo sobredimensionado. Parece necesario colegir que el análisis deberá siempre partir de una premisa general: cuanto más adecuado (en términos cuantitativos y cualitativos, obviamente) sea el empleo público, mejor será la calidad de la prestación de los servicios públicos.

Por lo tanto, el número de efectivos que emplee el sector público andaluz debe ser directamente proporcional al concepto de interés público que se desee servir. Y en este sentido, no puede sostenerse que el empleo público esté sobredimensionado cuando podría afirmarse que incluso falta personal en algunos sectores estratégicos como la sanidad, a la que se vinculan unas listas de espera, en ocasiones insostenibles por parte de la Administración Pública andaluza.