Desarrollo regional y financiación autonómica

Al arrancar nuestra transición democrática, y una vez instaurado el nuevo régimen de comunidades autónomas por la Constitución de 1978, España afrontaba dos retos de orden económico en relación con ellas: articular un sistema estable y adecuado de financiación autonómica y domeñar las significativas desigualdades económicas territoriales (problema éste, ciertamente, no privativo de nuestro país). Hoy, más de cuarenta años después, los resultados alcanzados son bastante magros en ambos frentes hasta el punto de poder afirmarse que estamos prácticamente en el mismo lugar de partida que entonces. Además, el futuro próximo no apunta a mejoras en estos terrenos, salvo actuaciones correctoras de las tendencias vigentes.

Comencemos por el problema de las desigualdades regionales. Con los datos ofrecidos por el INE para 2022, el PIB per cápita (ppc) medio de las comunidades autónomas fue de 28.162, lo que representa aproximadamente un 79% del ppc medio de la Unión Europea (UE). Solo dos comunidades superan la media de la UE y siete la media española. Yendo a los extremos, el ppc más alto corresponde a Madrid (136% de la media nacional y 108% de la europea) y el más bajo a Andalucía (75% y 59%, respectivamente). Por tanto, el ppc madrileño es un 82% mayor que el andaluz. Un cálculo agregado daría que el ppc medio de las cinco comunidades autónomas en mejor posición (Madrid, País Vasco, Navarra, Cataluña y Aragón) excedería en un 55% al ppc medio de las cinco últimas (Andalucía, Extremadura, Canarias, Castilla-La Mancha y Murcia).

Si de una comparación estática en el tiempo pasáramos a otra dinámica, comprobaríamos que a lo largo de estos cuarenta años la evolución del nivel relativo de las diferentes comunidades autónomas ordenadas por su ppc muestra pocos cambios destacables en esa estratificación. Las comunidades más ricas y más pobres vienen siendo esencialmente las mismas. Ejemplifiquemos esta estanqueidad con el caso de Andalucía, la comunidad más poblada de España, mostrando para los indicadores sus valores aproximados en 1980 y 2022: ppc andaluz vs. ppc medio español, 75,5% y 75%; ppc andaluz vs. ppc más alto de las comunidades, 53% y 55%. En cuanto al empleo, Andalucía mantenía en aquellos años una tasa de paro con un diferencial aproximado de 5/6 puntos superior a la media nacional, en tanto que ahora ese diferencial es de unos 7 puntos. De manera que cuando recientemente un medio tan comedido como The Economist destaca la importancia del desempleo en las naciones del sur de Europa (con España a la cabeza) no lo hace sin enfatizar el agravante de las disparidades internas de cada país, como el hecho de que “en Cádiz y Granada el paro es superior al 20%, comparado con el 6% de algunas zonas del norte de España”.

Pero no serían los anteriores indicadores los únicos que proporcionarían una idea de un menor desarrollo económico y social sino que, para las regiones más desfavorecidas, van ligados también con peores indicadores de productividad, renta, competitividad, pobreza, vulnerabilidad, formación, etcétera. La historia de nuestro régimen autonómico no ha deparado, pues, avances apreciables en el reequilibrio económico territorial. En consonancia con ello se hace necesario recordar que: a) junto al problema de la financiación autonómica hay otro, primigenio y más general, cual es el de las desigualdades económicas geográficas; b) los pasos que se den con los cambios en esa financiación afectarán no solo a la capacidad de prestación de los servicios públicos, sino también al potencial de crecimiento económico de cada comunidad; c) la política de desarrollo regional debe gozar de un peso que hoy no tiene. Conforme afirmaba hace poco Martin Wolf en un artículo referido al Reino Unido, "la política regional debe ser contemplada no como algo marginal, sino como el corazón de cualquier estrategia sensible de crecimiento económico".

A esta realidad se superpone la insatisfacción generalizada con el régimen financiero de las comunidades autónomas y las diversas propuestas para su reforma. Ante esto se vienen adoptando posturas y argumentarios con el propósito evidente de establecer unas premisas que condicionen los criterios básicos por los que esa reforma deba discurrir. El más claro de esos movimientos va en la dirección de las llamadas “balanzas fiscales”, que parte de unos supuestos sui géneris y errados tales como que España es a efectos fiscales un Estado federal, que la globalidad de los impuestos “pertenece” a las comunidades autónomas respectivas o que la susodicha balanza es una especie de Tabla de la Ley inequívoca e indiscutible, cuando resulta que podemos elaborar tantas “balanzas fiscales” como queramos. En esa orientación se vienen aplicando de antiguo algunos partidos nacionalistas catalanes, lo que cobra especial relevancia tras los pactos alcanzados en la actual tesitura política. Vuelve a reaparecer así la pretensión de hacer extensivo el modelo hacendístico foral, o algún sucedáneo encubierto parecido, a otra u otras comunidades. Porque abierta esa espita, ¿bajo qué razón o precepto se puede negar a ninguna esa posibilidad, máxime cuando el Tribunal Constitucional ha dejado claramente sentado que ese derecho de excepcionalidad solo es reconocible a los territorios forales del País Vasco y Navarra? La noria vuelve, pues, al mismo sitio de partida del inicio del proceso autonómico. Desafortunadamente pudiera ser que esta cuestión condicione el desarrollo de la reforma del sistema de financiación autonómica.

La hipotética aunque improbable transformación del modelo hacia la ampliación de un patrón tipo concierto/convenio foral supondría, en todo caso, abrir una caja de Pandora sobre la que ya nos alertaba proféticamente Jordi Solé Tura en su imprescindible libro Nacionalidades y Nacionalismos en España publicado hace casi cuarenta años: "Cuando se discutió el Estatuto de Autonomía de Cataluña, algún sector nacionalista insinuó la necesidad de establecer también un concierto como el Vasco, pero la decidida actitud de las fuerzas de izquierda y, en general, de las fuerzas mayoritarias, rompió una tendencia que de generalizarse habría dividido España en una serie de compartimentos fiscales casi estancos... El Gobierno central tiene, pues, una grave responsabilidad en esta materia. De él depende que este delicado mecanismo... se convierta en un foco de permanentes tensiones... que dejen el terreno libre para la expansión y la hegemonía de los nacionalismos, con la consiguiente reducción del concepto de solidaridad a una palabra vacía".

La renovación del sistema de financiación tiene que huir por tanto de este tipo de pseudosoluciones y centrarse en una profunda reforma del mismo. No debería existir mucho desacuerdo en reforzar su suficiencia, así como en avanzar en una mayor autonomía. En cuanto a los grados de solidaridad, tres observaciones. Primera, desde la aprobación de la LOFCA hasta hoy ha habido una progresiva merma de la misma que debería recuperarse. Segunda, el Estado debe garantizar también la efectiva realización del principio de solidaridad con sus propios recursos, al margen de los ingresos de las comunidades. Tercera, hay que articular un modelo más eficiente de promover el desarrollo regional.

Hará pronto 44 años que Andalucía lanzó con voz clara su apoyo a un Estado autonómico pero, al mismo tiempo, cohesionado y solidario. Ante el riesgo de resquebrajamiento de ese armazón que sostiene nuestra convivencia social, esa voz no puede quedar apagada.