Varapalo del Supremo a la ordenanza de los mercados de abastos de Sevilla

El Tribunal Supremo ha dado un auténtico varapalo al Ayuntamiento de Sevilla por la ordenanza de los mercados de abastos, en una sentencia que critica la "extraordinariamente confusa" normativa, lo que lleva al Alto Tribunal a anular la tasa que el Consistorio, en la época del anterior gobierno socialista, había cobrado al empresario que tiene dos puestos en el Mercado de Sevilla Este, que tilda de "improcedente".

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo revoca una resolución del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA), que había avalado a su vez la sentencia del juzgado de lo contencioso-administrativo número 5 de Sevilla, que había resuelto en contra del comerciante y a favor de la Administración local. El Supremo había admitido el recurso porque consideraba que era de interés casacional "determinar si resulta compatible la exigencia por parte de un Ayuntamiento de una tasa por el ejercicio de la actividad en un mercado de abastos que gestiona la corporación no de forma directa, sino de manera indirecta, a través de un contrato de concesión administrativa cuyo titular es un concesionario privado, con la exigencia mensual como contraprestación a todos sus usuarios de una tarifa según el contrato de concesión administrativa vigente".

En este caso, el propietario impugnó dos liquidaciones del año 2017 relativas a los dos locales que tiene en el mercado de abastos de Sevilla Este, un supermercado y un bar, y rebatía la imposición de este impuesto porque el Consistorio no gestionaba directamente el mercado, sino que lo hacía una empresa (Sociedad Cooperativa Andaluza Barrio Este), que paga un canon anual al Ayuntamiento y a cambio obtiene la "explotación y cobro de los servicios encomendados, mediante tarifa que los usuarios del mercado se obligar a abonar cada mes a la concesionaria".

La sentencia del TSJA dio la razón al Ayuntamiento porque entendía, como el juez que inicialmente recibió el caso, que "independientemente de que la gestión de este concreto mercado se realice de forma indirecta a través de concesionario, el Ayuntamiento, como único competente para ello, le corresponde la concesión de la necesaria licencia de venta a los usuarios de los puestos, que no se agota con los trámites para su adjudicación, sino con la vigilancia y control subsiguiente al ejercicio de esta actividad de venta, mediante la necesaria inspección y vigilancia higiénico sanitaria, sin que la actora, a quien compete la carga de la prueba, acredite la ruptura del principio de equivalencia entre la prestación del este servicio y la tasa".

Y añadía que el Ayuntamiento de Sevilla tiene "plena competencia para establecer tasa sin que sean nulas las liquidaciones giradas, concurriendo el hecho imponible exigido para el devengo de la tasa por haberse concedido a la recurrente autorizaciones para ejercer actividades comerciales en puestos sitos en el mercado de abastos, con utilización de los servicios afectos a los mismos e instalaciones".

La tasa, por la "inspección y vigilancia higiénico sanitaria"

En la impugnación del recurso de casación del comerciante, el Consistorio alegó que la tasa en cuestión se abonaba por el "servicio de vigilancia y control subsiguiente al ejercicio de esta actividad de venta, mediante la necesaria inspección y vigilancia higiénico sanitaria" y ese servicio es "prestado por el Ayuntamiento y no por el concesionario que ni lo presta, ni puede prestarlo, toda vez que dicho servicio es constitutivo de ejercicio de autoridad".

Sin embargo, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Supremo considera que el problema esencial que se plantea en este caso se refiere a la compatibilidad de la tasa recurrida con la tarifa que abona la recurrente al concesionario que explota el mercado, en un régimen de gestión indirecta, que incluye la prestación del servicio. En realidad, prosigue, se cuestiona solo la tasa que, además de dicha tarifa, exige el Ayuntamiento, por lo que es fundamental indagar si esa tasa grava, en todo o en parte, lo mismo que la tarifa, "sin que para ello nos sirva ineluctablemente la afirmación de la sentencia de que el servicio público prestado es el de inspección y control de naturaleza higiénico-sanitaria de la que cabe decir, afirmémoslo ya, no hay rastro alguno identificable en la ordenanza reguladora".

De ahí que los magistrados aseveren que la tasa es "improcedente, y ello a pesar de que no se lleva a cabo una impugnación indirecta de la ordenanza reguladora, iniciativa que nos resulta innecesaria, ya que la eventual nulidad de las liquidaciones no precisa la apreciación sobre la legalidad de esa disposición, pues el problema radica en la falta de correspondencia entre el servicio que se satisface mediante la tasa y la previsión contenida en la norma".

Para ello es preciso determinar qué es lo que la Ordenanza de la tasa aplicada ha gravado, esto es, qué concreto servicio -ajeno al ámbito de la gestión del servicio por el concesionario- se debe sufragar por medio de esta tasa, y aquí es donde el Supremo manifiesta que la ordenanza de los mercados de abasto es "extraordinariamente confusa y no define con la exigible claridad el hecho imponible, del que está ausente toda idea de servicio sanitario".

La sentencia añade que en ninguno de los preceptos la ordenanza reguladora "autoriza al Ayuntamiento a exigir una tasa por servicios de inspección sanitaria o de naturaleza similar" y además la "fijación de la cuota tributaria hace clamorosa la desavenencia insalvable entre lo que se prevé gravar y lo que se grava, que no es la prestación de un servicio sanitario, de control, de inspección técnica o higiénica". El hecho de que la tasa se exija de ese modo, en función de la naturaleza de la actividad -supermercado o bar-; que sea de exacción mensual; o que, además, se establezca en función del número de metros cuadrados del local ocupado, "desdice con evidencia que en la ordenanza se grave con una tasa la prestación de servicios que, además, afirma la recurrente no han sido prestados por el Ayuntamiento".

Esta sentencia ha llevado al Supremo a establecer la siguiente doctrina jurisprudencial:

1. Resulta posible, por parte de un Ayuntamiento, exigir el pago de una tasa por el ejercicio de una actividad o servicio público de su competencia, en un mercado de abastos, aun si tal servicio lo gestiona la corporación no de forma directa, sino indirecta, a través de un contrato de concesión administrativa cuyo titular es un concesionario privado -con la exigencia mensual como contraprestación a todos sus usuarios de una tarifa según el contrato de concesión administrativa-, siempre que la actividad o servicio a que se refiera la tasa sea diferente en su objeto del que se recibe del concesionario que lo presta y que se retribuye mediante tarifa.
2. A tal efecto, la ordenanza reguladora de la tasa debe establecer con total claridad y precisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, cuál es el objeto de la tasa, la identidad del servicio público o competencia local que se presta al efecto, así como los elementos esenciales del tributo, a fin de que su destinatario conozca cuál es exactamente dicho objeto y pueda descartar que esté incluido entre las actividades o servicios que presta el concesionario y se satisfacen por medio de la tarifa aludida.