Ernesto Mesa Barreto

Economista

En el momento de escribir estas líneas todavía no está disponible el dato definitivo de déficit del conjunto de las Administraciones Públicas en 2012, pero ya existe un consenso generalizado de que España incumplirá su compromiso de reducir el déficit público al 6,3% del PIB y, más aún, de reducirlo por debajo del límite de referencia (3%) en 2014. Aún así, el Comisario Europeo de Asuntos Económicos y Monetarios ha dejado abierta la posibilidad de dar a España más tiempo para reducir su déficit excesivo cuando se publiquen las previsiones económicas de invierno. Si así fuera, esa sería la tercera vez que Bruselas amplía el plazo para la consecución del objetivo de consolidación fiscal de España, desde que en abril de 2009 el Consejo de la Unión Europea adoptara la decisión de iniciar el Procedimiento de Déficit Excesivo, tal y como contempla el Plan de Estabilidad y Crecimiento (PEC).

Seguramente, el reiterado incumplimiento de las previsiones presupuestarias en España obedece a razones complejas, algunas de naturaleza política y otras de carácter económico, cuyo abordaje excede las pretensiones de estos párrafos. Sin embargo, algún adjetivo sí podría calificar este fenómeno y es su persistencia en el tiempo, su solera como algo consustancial al proceso de elaboración presupuestaria. Y es que el incumplimiento de las previsiones del déficit se remontan, al menos, a los Planes de Convergencia que los distintos gobiernos de España tuvieron que elaborar como requisito previo a su entrada en la Unión Monetaria.

El Plan de Convergencia 1992-1996 recogió el primer compromiso del gobierno de España con los criterios de convergencia nominal establecidos en Maastricht. En su momento fue criticado por "su exceso de optimismo en el diseño de la política presupuestaria y por la lentitud y descoordinación de las reformas estructurales", frase que parece, con la perspectiva histórica, un estribillo intemporal aplicable al diseño de cualquier presupuesto. En cualquier caso, la recesión de 1993 se encargó de anular el intento de consolidación fiscal que pretendía y el plan tuvo que actualizarse, esta vez para el período 1994-1997. La elaboración del siguiente plan (Plan de Convergencia 1997-2000) coincidió con una notable intensidad de la recuperación económica, que facilitó alcanzar los objetivos exigidos para la adopción de la moneda única, si bien después de que la Comisión Europea recomendara al Consejo que revocara su decisión de constatar un déficit excesivo en España.

Las previsiones realizadas en el Plan de Convergencia 1997-2000 quedaron muy por detrás de los resultados alcanzados tras el intenso proceso de consolidación fiscal registrado. En ambos planes (1992/1996 y 1997/2000) los efectos del cambio de ciclo económico superaron las previsiones contempladas, lo que demuestra, sin considerar otros factores, la importancia de un buen diagnóstico macroeconómico como requisito previo a la elaboración del presupuesto y estimación del déficit.

En 1998 se inició la obligatoriedad de elaborar planes anuales de estabilidad por los países miembros de la Unión Monetaria, al objeto de facilitar a  la Comisión y al Consejo europeos la supervisión presupuestaria y la coordinación de las políticas económicas de los socios. Si bien persisten en estos planes los incumplimientos presupuestarios, parece deducirse cierta mejoría en las previsiones de crecimiento del PIB respecto de los anteriores planes de convergencia, de forma más nítida en los últimos años. Seguramente, el ejercicio anual de la planificación impuesta por las autoridades europeas y la supervisión de la misma está provocando un efecto de aprendizaje acumulativo. En cualquier caso, los datos de la tabla no recogen los desajustes, de mayor intensidad, de las previsiones contempladas para el segundo y resto de años del período de planificación.

El tradicional incumplimiento de las previsiones presupuestarias de España, más allá de razones de naturaleza política, entre otras la escasa voluntad por abordar las reformas estructurales, se explica en gran medida por la escasa calidad de las previsiones macroeconómicas, condicionadas en las etapas bajistas del ciclo por expectativas con cierto exceso de optimismo y en las fases de recuperación por la tendencia contraria. Aún así, en una primera aproximación a los ejercicios de planificación impuestos por la Unión Europea se aprecia una gradual mejoría en la calidad de las previsiones.