Condenan al Ayuntamiento de Palomares a pagar más de un millón de euros a una promotora por un proyecto urbanístico fallido

El Ayuntamiento de Palomares del Río ha sufrido un importante varapalo vinculado a su ambicioso pero fallido Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de 2000, que contemplaba la creación de 4.435 viviendas. En 2004 firmó un convenio con una promotora para construir 687 pisos en la zona de El Zorrero a cambio de más de un millón de euros. El problema es que aquel PGOU acabó en la papelera en 2012 y la promotora reclamó el dinero al Consistorio. La Administración se negó, el caso acabó en los tribunales y un juzgado acaba de darle la razón a la mercantil, así que el Ayuntamiento deberá devolverle los 1.045.714 euros que invirtió... más intereses varios. No es peccata minuta para un municipio de menos de 10.000 habitantes con una deuda viva de 2,77 millones de euros en 2024, según los datos del Banco de España que publica el Ministerio de Hacienda.

Los hechos se remontan al “convenio urbanístico” sellado el 21 de octubre de 2004 por el Ayuntamiento y Vía del Atlántico, cuya “posición jurídica” fue asumida más tarde por Puerta Alfarache. El cambio de gobierno, la oposición de algunos colectivos y un informe negativo de la Junta de Andalucía hicieron que el municipio desistiese de ese convenio en 2012. Pero claro, después se le olvidó reintegrar el dinero a la promotora.

El 6 de junio de 2018, la empresa solicitó por vía administrativa la “devolución de la tasa urbanística” que había abonado en virtud de aquel convenio, pero el Ayuntamiento le dio nones. El 26 de abril de 2022, la mercantil interpuso un recurso de reposición que también fue rechazado por el municipio. Y fue entonces cuando Puerta Alfarache acudió a la Justicia y presentó un recurso en el que pedía que el convenio se declarase “incumplido” por el Ayuntamiento y que este fuese condenado a “la devolución del importe total abonado más los intereses de demora generados” desde 2018. Es decir, más de siete años de intereses.

El caso recayó en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 12 de Sevilla, que dictó sentencia el 10 de noviembre. En ella estima el recurso, anula la resolución denegatoria del Ayuntamiento y lo condena a la “devolución de las cantidades reclamadas” y al abono de todos los intereses igualmente exigidos por la demandante. Eso sí, la sentencia no es firme.

En su demanda, la empresa recordaba que pagó 1.045.714 euros “en concepto de participación en las plusvalías generadas por la actividad municipal y en compensación por los costes de implantación de servicios públicos” en la zona donde iba a levantar las viviendas. Después, el Consistorio no llegó a “promover la innovación del planeamiento comprometida”. Es decir, que no aprobó las modificaciones del PGOU necesarias para dar luz verde a su proyecto. De hecho, acabó “desistiendo de su tramitación” en un pleno celebrado el 18 de julio de 2012. Según la demandante, la Administración obtuvo “un enriquecimiento injusto al retener las cantidades abonadas sin contraprestación alguna”.

El Ayuntamiento, defendido por los servicios jurídicos de la Diputación, pidió que la demanda no fuese admitida y alegó dos motivos. Uno, la supuesta “desviación procesal” derivada de que la empresa pidió en 2018 la devolución de 889.404 euros y después no amplió la cuantía, con lo que la demanda por más de un millón suponía “una alteración sustancial del objeto” del proceso judicial. El otro, la prescripción de la deuda.

Ni desviación ni prescripción

El juez rechaza para empezar la alegación de la desviación procesal. "En el presente caso ha de entenderse que no existe la referida desviación", afirma. Su razonamiento es que "el acto impugnado es el mismo", en alusión a la desestimación de la solicitud de devolución y, después, del recurso de reposición, así que "la pretensión sustantiva se mantiene: la devolución de lo pagado en ejecución del convenio urbanístico por su incumplimiento". Que en la vía administrativa se calificasen las cantidades como "tasas urbanísticas" y ante el juzgado como "naturaleza contractual del convenio", según el magistrado, "no introduce una cuestión ajena, sino un distinto encuadre jurídico de la misma causa".

La modificación de la cuantía de los 889.404 euros reclamados en 2018 a los 1.045.714 de la demanda tampoco supone cambio trascendental alguno porque "deriva del mismo hecho del que es consecuencia, esto es, los pagos efectuados" por la empresa al Ayuntamiento. "Es cierto que la partida de 156.310 euros nunca fue reclamada y no fue objeto de petición en vía administrativa de forma autónoma. Sin embargo, la solicitud de 2018 pedía la devolución de "las cantidades abonadas por virtud del convenio", por lo que puede calificarse como un mero error material de cuantificación, subsanable al amparo de la doctrina, que permite ajustes cuantitativos cuando no se altera el objeto ni la causa", dice el juez. Y el Ayuntamiento, insiste, "conocía desde 2018 que se pedía la devolución de las cantidades abonadas", sin especificar literalmente cuáles eran, así que "tuvo ocasión de pronunciarse y guardó silencio". "La cifra de 889.404 euros fue una estimación que ahora, a la luz de la incorporación de los justificantes de pagos realizados por Vía del Atlántico, se define incompleta por error en el cómputo de un pago", prosigue la sentencia. Pero "en esencia" la reclamación es la misma: "La restitución íntegra de 'las cantidades abonadas'". Eso "permite ajustar la cuantía al expediente".

Tras descartar la desviación procesal, el juzgado pasa a hacer lo mismo con la supuesta prescripción. Para ello toma como referencia el "ilustrativo informe" que realizó la jefa de Administración General del propio Ayuntamiento de Palomares cuando informó sobre el recurso de reposición presentado por la empresa. En ese documento, "tras exponer jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a este tipo de convenios urbanísticos y su naturaleza contractual", concluyó que la reclamación de cantidad "no se encuentra prescrita" y que la interposición del propio recurso abrió "un nuevo periodo de prescripción de cinco años". El recurso fue presentado el 26 de abril de 2022, así que la acción prescribiría en 2027.

El informe era así de rotundo en cuanto a la prescripción pero también en cuanto al fondo del asunto. Al analizar la naturaleza del convenio y los pagos efectuados, "acertadamente a criterio de este juzgador", la trabajadora municipal reseñó que "la potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible". Por tanto, el "desistimiento" de la revisión del PGOU, a juicio de la jefa de Administración General, "supone el incumplimiento por el Ayuntamiento del convenio urbanístico suscrito entre este y la mercantil Vía del Atlántico", lo que "conlleva responsabilidad contractual de esta Administración y consecuencias indemnizatorias por su incumplimiento, al estar viva la acción para su reclamación y no haber prescrito". "Es cuanto tengo que informar. No obstante, usted decidirá lo más conveniente para los intereses municipales", concluía el informe.

El juzgado recalca que este informe "es especialmente relevante" porque "reconoce en lo esencial las pretensiones" de la demandante. "Reconoce expresamente que el desistimiento del planeamiento de 2012 supone un incumplimiento del convenio urbanístico suscrito el 21 de octubre de 2004; señala que las cantidades entregadas no fueron tasas sino aportaciones contractuales; declara que dicho incumplimiento genera responsabilidad contractual de la Administración y consecuencias indemnizatorias por su incumplimiento; y, por último, afirma de forma literal que "la acción para su reclamación está viva y no ha prescrito", lo cual coincide plenamente con lo sostenido por la parte actora y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo", profundiza.

Es más, la "especial trascendencia de este reconocimiento" radica en que se trata de "un informe interno de la propia Administración [el Ayuntamiento] que admite la vigencia de la acción y el carácter contractual del convenio", dice el juzgado. "La solicitud de devolución presentada el 6 de junio de 2018 interrumpió válidamente dicho plazo, sin que hubieran transcurrido ni siquiera seis años desde el hecho determinante del incumplimiento", agrega. "A la vista de lo anterior, y compartiendo el criterio técnico expresado en el citado informe, debe concluirse que la acción ejercitada no se encuentra prescrita", proclama.

Tras descartar ambos motivos, el magistrado resuelve el fondo de la cuestión con rapidez. Primero recuerda que “no es hecho controvertido” que el Ayuntamiento desistió del “Documento de Planeamiento aprobado inicialmente para la Innovación mediante revisión del PGOU”. Después cuenta que Puerta Alfarache, “como sucesora de Vía del Atlántico”, efectuó en 2005 tres pagos de 444.702, 444.702 y 156.310 euros (de ahí la suma total de 1.045.714 euros), pero “sin que el Ayuntamiento cumpliera los compromisos relativos a la Innovación del PGOU” para autorizar el proyecto urbanístico. La conclusión es que“ante estas circunstancias procede la devolución de las cantidades abonadas en virtud del convenio”, sentencia el juez.